土地资源配置调研报告.docx

土地资源配置调研报告以国有土地实行有偿使用、无偿使用和市场配置的标准来划分，我认为中国国有土地配置可分为四个阶段：第一阶段是不断弱化的市场配置阶段（1949年至1954年）。1954年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么就不能否定土地价格在交易中的作用，因此，这种土地有偿使用制度，实质上具有市场配置的含义，尽管当时价格机制的功能十分弱化，市场的作用十分有限且正逐步消亡。所以，这一阶段的土地配置，属于弱化的市场配置。第二阶段是高度集中的计划配置或行政配置阶段（1955年-1987年）。1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。可以说，在30多年的时间里，土地资源的计划配置通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工XX县区建设用地、以及其他各种国家建设用地。换言之，举凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这种典型的行政配置方式一直持续到1988年宪法的修改。第三阶段是准市场配置阶段（1988年-2000年）。所谓准市场配置，是指界于计划配置方式与市场配置方式之间的、价格机制未充分发挥作用的土地资源配置方式。这种配置的最基本特征是政府行政定价，具体表现形式是土地有偿使用。我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪八十年代初期。1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，特别是1987年，XX市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定。1988年，七届人大一次会议通过的《宪法》（修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着在我国的根本大法上承认了土地使用权的商品属性，具有价值和使用价值，可以进行市场，以多种方式流转。1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（55号令），以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用在我国的确立奠定了制度基础。可以说，这一阶段的国有土地资源配置，主要是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，在制度格局上，是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有较强的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。第四个阶段是准市场配置与市场配置并存阶段（2001年至今）。从资源配置的制度层面分析，2001年以前的国有土地配置制度，主要是以行政划拨和行政定价的非市场配置为主体，而其后的国有土地、特别是国有经营性土地配置，则逐渐步入了以市场形成价格为核心的市场配置轨道。从非市场或准市场配置到市场配置的政策分水岭，就是2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（即国务院15号文件）。15号文件明确提出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国务院15号文第一次明确具体地提出了国