国库管理体制改革及国库现金管理研究.docx

国库管理体制改革及
国库现金管理研究*

□贾 康 阎 坤 周雪飞

摘要:本文简要回顾、总结我国国库管理体制的历史演变情况,分析现行体制下国库资金管理存在的主要问题,并对国库管理方面的市场经济国际经验加以概括之后,提出了改革我国国库管理体制与国库资金管理方式的建议。报告对国库现金管理的目标与作用、影响国库资金使用效率及库底资金变动的因素、国库资金运作中的财政与央行间的协调配合等一系列相关问题作了分析,并着力研究了国库资金参与货币市场调节的要点。
关键词:国库管理体制 体制改革 现金管理 货币市场

国库是财政运行的心脏与神经中枢,一切财政资金的收与支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散。在现代市场经济中,国库管理在其保证预算目标实现的功能基础上,又发展了参与货币公开市场操作和以国库资金运作促进资金保值增值的功能。在我国建立社会主义市场经济和建立公共财政框架的过程中,提高国库管理水平和库底资金运作水平是客观必然,但又不可能一蹴而就。本研究报告围绕这一主题提出一些初步探讨意见。

一、我国国库管理体制的现状和问题

(一)传统国库管理体制的演进
中国历史上的国库发展大体上经历了两个阶段:一是以实物形式为主的国库,从周朝一直延续到清末;二是银行代理国库,始于清朝末年,1908年由大清银行代理国库之职。新中国建立后,先后公布了3个法律文件,分别是1950年的《中央金库条例》、1987年的《中华人民共和国国家金库条例》和1995年的《中华人民共和国中国人民银行法》,确定由中国人民银行经理国库。1994年全国实行分税制,划分了中央与地方的事权和收入,中国人民银行经理国库的工作也相应调整:分别设立中央国库和地方金库两个工作机构。中央国库实行业务上垂直领导的管理体制,地方金库实行中国人民银行与地方政府
双重领导的体制。
在传统的国库管理体制中,中国人民银行经理国库的主要职责规定为:准确及时地收纳国家预算收入;审查办理财政库款的支拨;对各级财政库款和预算收入进行会计账务核算;协助财政征收机关组织预算收入及时缴库,监督财政预算收入的退库;组织管理和检查指导下级国库和国库经收处的工作及其他同国库有关的业务;总结交流经验,及时解决存在的问题;协助财政税务机关监督企业单位,同时向国家缴纳款项。
传统国库业务的主要内容包括:(1)国库款项的吸纳,主要有3种吸纳方式:就地缴

*本报告写作中曾就一些重要问题征求了财政部、中国人民银行业务司局同志的宝贵意见,特此致谢!

库,集中缴库,自取汇缴;(2)国库款项的划分:中央预算固定收入,地方预算固定收入,中央与地方共享收入;(3)国库款项的报解;(4)国库款项的退库:技术性差错需要退库,改变企业隶属关系财务结算,计划上缴税利,超过应缴数额,税收附加费代征手续费,以及财政部明文规定或专项批准的其他退库项目;(5)预算支出的拨付,即“财政拨款”,是根据年度支付预算、季度计划和用款单位申请、计划用途以及拨款程序,按领拨关系将财政资金拨付给用款单位。
(二)现行国库管理体制的主要特征和资金管理上的主要问题
传统体制下形成的银行代理国库制度就是我国现行的国库管理体制,其主要特征是:(1)各地国库机构设置不尽相同;(2)国库具体管理者只是一般性地管理国库资金,按指令和程序处理收支,而不考虑财政资金的效率与增值;(3)预算单位多重设置账户,财政资金分散收付,大量资金沉淀在众多账户上;(4)国库体制属委托管理型,国库监督职能往往难以有效落实。从本质上讲,这种体制的极大弱点是由于国库管理者本身不是财政资金的“管家”而只是“出纳”,难以形成提高国库资金运行效率的内在冲动,财政部门想做到严密的全过程监督管理也鞭长莫及。财政部门的资金全局眼界和运作权力自然缺位,在市场经济发展的新阶段愈益造成财政资金管理中的被动,表现出一系列问题。
1.国库资金分散支付管理方式带来的问题一是拨款环节多,手续复杂,资金容易被挤
占、挪用;二是大量国库资金闲置在拨款途中和预算单位支出账户,造成财政备用库底资金数量庞大;三是财政部门在操作上以拨作支,拨出资金的相当部分并未真正形成支出,使得支出信息失真。
2.国库库底资金不计利息管理方式存在的
问题
———中央和地方利益矛盾问题。代理国库业务的人民银行是中央银行,不仅代理中央国库业务,也代理地方金库业务。国库库底资金不计付存款利息,资金收益全部归央行所有,地方利益自然受到损害。于是,地方政府在市场经济环境下

自然而然要支持地方财政把国库资金套出金库,千方百计使之增值。但由于缺乏有效监督,有的变相抬高利率到地方商业银行乱存乱放,扰乱金融秩序;有的乱投资、乱放贷,形成呆坏账,预算资金安全受到威胁。
———不利于预算外资金纳入预算管理。国务院曾经数次发文要求将