对我国出入境管理行政强制法律制度的再构建设想.pdf

2004年3月北京人民警察学院学报Mar.,2004

第2期JournalofBeijingPeople'sPoliceCollegeNo.2

对我国出入境管理行政强制
法律制度的再构建设想

许金福
(北京市公安局出入境管理处,北京100007)

摘要:出入境管理行政强制是国家出入境行政管理活动中必不可少的具体行政行为,具有典型的直接
性、即时性和实力强制性。我国现行出入境法律体系中亟待解决行政强制原则、理论和执法实践中的具体问
题。笔者通过总结实践经验,用现代行政法理论,对修改和完善出入境管理法律行政强制制度提出一些具体
设想。
关键词:出入境管理行政强制;修订原则;修改设想
中图分类号:D613146文献标识码:A文章编号:167224127(2004)0220047204

出入境管理行政强制,是指公安出入境管理机使行政相对人履行义务或服从管理,应当首先取得
关(现行体制下主要包括各级公安机关出入境管理法律的授权,既可以是统一的行政强制法的授权,也
部门和公安部直属管理和指导的口岸边防检查部可以是单项法律的授权。应当在法定权限范围内,依
门)为维护出入境管理秩序,预防和制止危害国家安照法律设定的方式和程序实施,不得违法或越权。
全、公共利益和社会秩序事件以及出入境违法行为目前,在现行的出入境管理法律法规中,对于行
的发生与存在;或者为执行业已生效的行政处罚和政强制的设定权并不明确,由于哪些立法主体可以
行政处理决定,而对中外出入境人员以及相关法人设定行政强制措施没有法律明文规定,因此,现行的
或组织采取强制性具体行政行为所依据的法律制强制措施是由出入境管理法律、法规,以至内部规范
度。由于它具有典型的直接性、即时性和实力强制性文件分别规定。这些规范性文件往往根据出入境
性,在法律制度上的设置安排是否合理必要,在执法管理的实际需要创设各种各样的强制措施,因此与
实践中的实施运行是否准确适当,既与出入境管理《行政处罚法》规定的设定权方式有所抵触,行政强
行政目的的实现和保障行政效率密切相关,又直接制措施的具体方式、强度、时限与出入境管理法律、
涉及到中外出入境人员以及相关法人或组织的合法法规所规定的处罚明显不协调统一。例如,实践中经
权益。由于种种原因,我国对行政强制行为缺少统一常采用的扣留护照或其他有效出入境证件,属于在
的法律规定,立法和执法实践中存在大量问题,在出一定程度上限制人身自由的强制措施,原则上应由
入境管理法律领域内也不例外。现有的出入境管理全国人大及其常委会制定的出入境管理法律来设
法律、法规虽然初步设立了一些具体行政强制制度,定,但实际上却法无明文规定,而是以内部规范性文
但其合理性和法制化程度通过执法实践的检验,反件形式出现。再如,《外国人入境出境管理法》规定,
映出不少较为明显的问题。因此,有必要在总结实践对非法入境、非法居留的外国人可以处以警告、罚款
经验的基础上,根据现代行政法学理论,对一些突出或者10日以下的拘留,同时规定对此类外国人可以
问题进行探讨研究,为将来修订出入境管理法律时拘留审查、监视居住或遣送出境。但有关拘留审查期
对行政强制制度进行重新构建。笔者提出如下几个限则以《关于执行外国人入境出境管理法及其实施
原则和基本思路与同仁共商。细则的内部规定》(公发[1987]10号文件)、《关于出
一、按照依法强制原则,界定出入境管理行政强入境处罚和强制性管理措施执行程序》(公发[1988]
制范围、设定权和执行主体8号文件)和《关于依法处理涉外案件若干问题的规
依法强制原则是现代行政强制法律制度的基本定》(公通[1992]39号文件)等几个内部规范性文件
原则,其一般涵义指,行政机关实施行政强制措施迫形式规定,其所设定的限制人身自由强制措施强度

收稿日期:2003212217
作者简介:许金福(19662),男,北京人,北京市公安局出入境管理处北京机场口岸签证处处长,北京大学法学院2000级在职硕
士研究生,研究方向为行政法。

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许金福:对我国出入境管理行政强制法律制度的再构建设想

远远超出行政处罚强度,两者难以折抵。实践中此类人员对于行政相对人采取强制性具体行政行为时,
非法入境、非法居留的外国人多数无力承担罚款,适依法所必须经过的步骤以及必须采用的方式和方
用“限期出境”或“驱逐出境”处罚又需层层报批,手法。现代行政理论认为,无程序即无权利。无行政程
续繁琐,造成处罚不通,执行困难,往往采用遣送出序即无法律对行政的有效制约,法治行政的要害在
境强制措施代替处罚。于保持法律对行政的