2失范的契约_对一示范性村民自治章程的解读.pdf

中国农村观察2001.1

失范的契约
———对一示范性村民自治章程的解读

于建嵘
(华中师范大学中国农村问题研究中心)

内容提要:本文认为,村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治,由于国家主义的权
威导向和集权式村治习惯的影响,某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过
“形式民主”来管制村民的工具。要解决此类问题,不仅仅需要在立约技术等操作层面上
的革新,更需要强化与民主理念相联系的契约精神。
关键词:自治章程权威导向村治习惯契约精神

乡规民约历来是观察和研究中国乡村社会的重要样本。有研究者指出,目前有许多乡规
民约只具有文字表达的意义,它通常是应上级的要求而定,作为“依法治村”的证据,在实践中
并不总是能够得到严格的执行。但是,对于我们观察基层组织而言,它们仍有不可多得的涵
义。原因是,这些乡规民约基本上是由基层组织、或其委托的人士起草,并在基层组织中得到
广泛认同的作品,因此,它们在相当程度上,能够反映这些人对于其权利、权力、责任、义务和管
制方法的认识,反映了基层政权控制辖区的某种制度性基础①。本文通过对湖南省T县推出
的具有示范性意义的《S村村民自治章程》产生过程的描述和主要内容的解读,得出了如下结
论:村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治,由于国家主义的权威导向和集权式村
治习惯的影响,某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来管制村民
的工具。

一、事实:背景和过程

湖南省T县是民政部村民自治示范县并在1999年受到命名表彰的全国村民自治模范县
之一,S村是该县村民自治的示范村②。该村共有14个村民小组,495户,1796人(1999年),
水田1415亩,这种组和户的规模及人平耕地面积在T县处于平均水平。所不同的是,该村所
办企业近年纯收入近30多万元,村民人平收入达2100元,这在该县属于上等水平的,只有靠
近市区和县城的少数村能够接近这一水平。S村从1988年开展村民自治活动以来,一直是县

①张静《:基层政权———乡村制度问题》,浙江人民出版社2000年版,。
②T县S村均为代称。有关情况可参见民政部民基发[1999]10号文《:民政部关于命名表彰全国村民自治模范县
(市、区、旗)的决定》。
·64·
失范的契约

民政部门重点指导的村,也是对外宣传的主要窗口。根据民政部《关于在全国农村开展村民自
治示范活动的通知》精神,各省市都对示范县和示范村制定了一系列的标准,其中制定村民自
治章程是最主要的内容之一。为了达到示范村的标准,S村在1997年底开始了《S村村民自
治章程》的制定工作。
这次制定过程分为四个阶段。第一阶段,提出章程草案。为了适应示范县和示范村的需
要,县民政部门要求S村制定村民自治章程,县委有关领导也将此作为“政治任务”下达给该村
党支部和村委会。该村党支部书记和村主任对制定这一章程表示同意,但提出村里没有人才,
不可能搞出“有水平的东西”,希望县民政部门帮助起草。因此,在县民政部门的具体指导下村
里成立了章程起草小组,起草小组参照其它县和村的有关资料及该村1990年制定的村规民
约,拟定一个初稿。初稿出来后,在县民政部门和乡有关负责人要求下,召开了几次村党支部
和村委会联席会议,进行逐条研究和修改,最后确定了《S村村民自治章程(草案)》。第二阶
段,征求意见和修改。草案形成后,对如何征求村民意见有不同的主张,其中之一是,由于村民
自治章程关系到村中的每一个村民,是村里的“根本大法”,应该召开村民会议,进行“村民公
决”。但这种主张很快就被否定了。其理由是这样劳民伤财,也起不到实效,还不如印发给每
家每户,以户为单位征求意见。因此,村委会将草案打印成册,按村民小组分发到户,无论是否
有建议,户主都必须签字,然后将草案交回村委会。这样,按户发出的495份草案全部收回,村
民共提出96项意见。这些意见包含各个方面,其中比较多的是有关集体财务管理方面的意
见。起草人员根据村民们提出的意见进行了一些修改。第三阶段,审议通过。村党支部和村
委会于1998年3月12日召开了由43名村民代表(每10户推举的1名代表)组成的村民代表
大会对《S村村民自治章程》进行审议。县民政部门和乡有关负责人也到会“坐镇”。在会议
上,有部分村民代表对章程没有采纳他们在征求意见阶段提出的建议表示不满,对此,县乡村
有关人员进行了解释,最后以举手的方式进行表决,有关人员点了一下人头说“,已过半数,章
程通过”。第四阶段,成立执行小组和颁布实施。在章程通过后,村民代表大会接着按村党支
部和村委会提出的名单,确定了21名村民代表以及6名村委会成员共27人组成的《S村村民
自治章程》执行小组,并要求村民代表特别是执行小组人员要大力宣传这个S村“小宪法”,要
做到家喻户晓。县民