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论我国监察制度的宪政重构 摘要:古今中外监察机关在性质、职权、机构设置等方面存在巨大差异,文章通过对监察及监察制度的界定,对在人类历史长河中形成的监察制度进行比较,在借鉴我国古代和外国优秀的监察制度的基础上,提出了建立有中国特色的社会主义独立的“大监察制”的主张,并建议从基础性、统一性、独立性、法治性四个方面重构我国现行的监察制度,扩大和完善监察职权,以促进新时期新阶段我国社会主义吏治和廉政体系建设。 关键词:廉政;御史;监察;监察制度;宪政;重构 前言 在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下,腐败现象在一些地方和部门仍然易发多发,腐败行为更加复杂化、隐蔽化,而国家廉政制度建设的滞后加剧了我国反腐败工作的难度,腐败现象日益严重,引起了人民的强烈不满,也引起了党和国家领导人的高度关注与警觉。《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》指出,“监督机制和预防腐败手段还不健全,揭露和查处难度加大。”《2013年最高人民检察院工作报告》也认为,“检察职能作用发挥得还不充分,惩治预防犯罪、监督纠正违法的力度和效果与人民群众期待还有不小的差距,”“还存在一些制约检察工作的体制机制障碍,检察组织体系、队伍管理机制、执法保障机制有待进一步完善”。在国家工作人员违法违纪、贪污腐败现象愈演愈烈的今天,如何治理腐败、健全廉政体制机制成为一项日益重要的政治课题,“这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。” 2013年4月19日,中共中央政治局就我国历史上的反腐倡廉进行第五次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调,“历史的经验值得注意,历史的教训更应引以为戒,……必须坚持党要管党、从严治党,积极借鉴我国历史上优秀廉政文化,不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”而在中国古代官僚政治中,监察制度是一项原创的、富有中国特色的廉政制度,包含了早期对权力进行监督制衡的思想,形成了一套沿革清晰、机构完备、职能多样、律令严密的监察体系,起到了规劝皇权、整肃百官、惩治贪污的作用,对使王朝政治秩序正常运转,经济社会向前发展,文化各方面提高都有重大贡献,对当前我国的政治体制改革和反腐倡廉工作仍具有巨大的借鉴作用。同时,围绕构建新型监察体系,我国中央与地方各自发挥主观能动性,从顶层设计、基层创新出发也进行了一些有益的实践。如在2012年9月8日,全国第一个整体防治腐败的机构——珠海市横琴新区廉政办公室,整合纪检、监察、检察、审计等部门,在广东省珠海市横琴新区揭牌成立。办公室设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门,廉政办公室成立之后,横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。此项探索突破了目前我国纪委、监察局、审计局、检察院、预防腐败局等部门分立、协调反腐的制度设计。通过整合纪检、监察、检察、审计等多个部门的职能,廉政办公室可在惩治预防腐败方面实现信息等资源的共享,形成“一个平台办公,多双手抓落实”的“一体化”防治腐败格局,摆脱某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面,各部门之间的联系和协调也更加紧密,利于凝聚反腐合力。横琴廉政办的成立,是实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试,既是体制机制的突破,也是惩治预防腐败思路的创新,值得思考和借鉴。 本文试图立足于我国现行监察体系,借鉴古今中外特别是我国古代的监察制度的优良传统,吸收我国反腐倡廉工作的有益实践,以建立有中国特色的社会主义“大监察制”为归宿,进行理论探索,以期对国家廉政建设微尽个人绵薄之力。 一、监察及监察制度 “监察”一词中的“监”字,在甲骨文和铭文中就出现了,有“以上临下,自上而下监视与督察”的意思,东汉许慎编撰《说文解字》时,就把“监”解释为“临下也”,“临下”就是从上而下地监视与督察,这样一来,“监”就包含了我国监察制度中自下而上的监视与督察,后也渐渐发展自下而上及其平级之间的相互监督。“监察”一字的“察”字,出现较晚,但在西周时期就出现了,如在大都认为成书于西周时期的《吕刑》篇中,就已有了“察”字,“察”字的字义很多,如视察、观察、纠察、举察、明察、洞察、省察、审察、考察等,基本上都是以上察下,从上而下地监视、考察与评价,掌握下情,便于统治阶层做出决策。从“监察”一词中的“监”与“察”二字的字义来看,为我国古代监察制度的内容奠定了基础,但在先秦时期,“监”和“察”字没有连用,直到秦代,设监察御史,“监”与“察”才结合成一词,开始成为专司监察的官名与制度。 西方的监察(supervision)一开始就不是自上而下的监督检查,而是管理监督的意思;监察官(censor),在拉丁文中原意为“评价者”,

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