论美国文官制度的三项基本原则_从1883年_彭德尔顿法_谈起.pdf

2003年第3期东北师大学报(哲学社会科学版)No132003
总第203期JournalofNortheastNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciences)SumNo1203

论美国文官制度的三项基本原则
———从1883年《彭德尔顿法》谈起

石庆环
(东北师范大学历史系,吉林长春130024)

[摘要]1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》,在借鉴英国文官制度的基础上,第一次确立
了联邦政府人事管理的三项原则:竞争考试、职务常任和政治中立,并将上述三项原则法制化与制
度化,成为美国文官制度的基本原则。这既反映出美国文官制度与英国文官制度的传承性,同时
也揭示出美国文官制度的独特性。
[关键词]《彭德尔顿法》;美国;文官制度;基本原则
[中图分类号]K712144[文献标识码]A[文章编号]1001-6201(2003)03-0048-06

与以往历史上的官吏制度改革不同的是,1883年《彭德尔顿法》,在借鉴英国文官制
度的基础上,不仅在美国历史上第一次确立了联邦政府人事管理的三项原则:竞争考试、
职务常任、政治中立,而且将上述三项原则法律化与制度化,成为美国文官制度的基本原
则。本文试图通过对《彭德尔顿法》所确立的三项基本原则的分析与论述,不仅阐明美国
文官制度与英国文官制度的传承性,而且进一步揭示出美国文官制度的独特性。因此,上
述研究成果,将对目前中国进行的公务员制度改革具有理论借鉴意义。

一

1883年《彭德尔顿法》确立的第一个原则,就是竞争考试原则。竞争考试原则,在美
国历史上,第一次把任用行政官员建立在“功绩制”的基础之上。在美国历史上,尽管
1883年之前的许多改革家都曾建议在美国联邦政府的文官制度改革中引进竞争考试的
做法,但是,由于种种阻力,这一努力始终没有能够成为现实。所以,直到1883年《彭德尔
顿法》颁布,竞争考试原则才被正式启用。该原则主要强调在录用官员的时候,通过竞争
考试而不是政治或其他因素考察应试者的能力与表现。在补充政府职位与官员晋升的时
候,也仍然强调以“功绩制”为原则。为了有效地保障公开竞争考试与“功绩制”原则,根据
《彭德尔顿法》,美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构———文官制度委员会。

[收稿日期]2002-10-01
[作者简介]石庆环(1958-),女,吉林双辽人,东北师范大学历史系副教授,博士研究生。

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[1]
同时改革还强调联邦文官职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放的原则(P55-60)。
在这一点上,与英国文官制度不同,以1883年《彭德尔顿法》为基础的美国联邦政府文官
制度,在录用文官的时候“,并不考虑任何阶级、等级、种族、宗教和地域的倾向。更进一步
说,政府的官职通过公开考试向社会所有的人敞开和为所有的人提供公平的机会,而不考
虑他们来自什么经济和社会背景、什么宗教与地域背景以及什么家庭与种族背景等”[2]
(P260)。通过确立竞争考试原则,不仅保证了联邦政府官员的素质,而且也使联邦政府的
大门向广大的民众敞开。实际上,在《彭德尔顿法》中,已经接受了早期杰克逊总统所提倡
[3]
的“公共机关选官中,实行‘平均主义’与‘机会均等’的原则”(P66-67),但是,它与杰克
逊总统所强调的“民众政治”又有很大的区别。杰克逊的“民众政治”是以对政党的“忠诚”
为前提的,而《彭德尔顿法》所强调的“平均主义”与“机会均等”,则是以对官员能力考察为
基础的。所以,无论从何种角度来看,后者都是对前者的一种超越。因此,竞争考试,便成
为美国文官制度三项基本原则中的第一个重要原则。
1883年的《彭德尔顿法》,是根据当时美国国会参议院议员彭德尔顿的名字而得名
的。最早在彭德尔顿提出的改革建议中,他所引用的“竞争考试”(CompetitiveExamina2
tion)的概念,是来自英国的新名词。但是,实际上,1883年国会通过《彭德尔顿法》的时
候,美国“竞争考试”的含义与英国原本的概念,还是存在着很大的差异。首先,是在竞争
考试内容上的差异。原来英国的竞争考试比较注重理论与基础知识的测试,而美国竞争
[4]
考试增加了“实用性”的概念(P100)。用美国管理学家毛舍的话说是,美国竞争考试“不
应该仅仅注重以学术知识为基础的学究式的或作文格式的训练,而且更要把考试与即将
[3]
从事的工作要求联系在一起”(P69)。此外,与英国不同的是《,彭德尔顿法》也没有规定
录用文官应该与任何特殊的大学教育有必然的联系,甚至也没