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《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，35—4635 中國地方自治制度的新發展——特 別行政區高度自治的憲政意義及其 局限 李燕萍* 一、地方自治的一般理論 （一）地方自治的概念與特徵 地方自治是相對於中央集中管制的一種地方治理方式。《簡明不列 顛百科全書》認為，地方自治是由中央或地方政府授予其下級政治單位 的有限自主權或自治權。多民族帝國或國家所具有的一種普遍特點， 對地方的活動予以一定的承認，並給予相當的自治權，但要求地方居 民在政治上必須效忠於中央政府。《中國大百科全書》1（政治學卷）將地 方自治定義為“在一定的領土單位之內，全體居民組成法人團體（地方自 治團體），在憲法和法律規定的範圍內，並在國家監督下，按照自己的 意志組織地方自治機關，利用本地區的財力，處理本區域內的公共事務 的一種地方政治制度。”2社會公共事務主要依靠中央權力機關及其下屬 機構來決定，還是依賴各地方人民自行決定處理，是識別地方自治的重 要依據。綜觀各國地方自治模式，大致上具有以下共同之處3： 第一，地方自治具有地域性特點。地方自治活動必須在國家的一定 區域內進行，這是地方自治最基本的要求和顯著特點。地方自治的區 域，各國一般都沿用歷史上已形成的行政區劃，但也有為地方自治的便 ––––––––––––––– *澳門科技大學法學院助理教授，哲學博士。本文寫作得到澳門基金會項目支持，特 此致謝！ 1.張千帆主編《憲法學》，法律出版社，2004年，第431頁。 2.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》2005年第4期。 3.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》2005年第4期。 36 利重新劃定區域的。該區域具有獨立性，每一地方自治行為只能及於本 區域，而不能在其他區域實施。地域性條件既滿足了實現地方特色的自 治原意，又有效的限制了地方性規範對非本地方性事務的僭越。 第二，地方自治經費由本地方負擔，以地方稅收處理地方公共事 務。從內容上看，地方自治主要管理地方公共事務。主要有地方上的 治安、地方財政、地方教育、地方衛生、地方救濟、地方實業和地方 工程等。這些事務都是為了地方自身的利益，本來就應該實施的事 務，因此其費用通常由本地方負擔，以地方稅收的方式獲得經費。此 外，中央政府或上級機關限於自身力量或客觀條件限制，需由地方代 為辦理的一些事務，如代為徵稅、全國性選舉、調查統計等，也是地 方不可推卸的責任。通常情況下，中央政府或上級機關會通過財政支 付的方式承擔相應的費用。 第三，地方自治遵循國家法律，接受國家監督，不能脫離國家而 獨立存在。地方自治意味著地方有相當程度的自主性，但無論地方自 治的範圍多麼廣泛，都是主權國家的有機組成部分，不能完全脫離國 家而獨立存在。因而，接受國家的監督是地方自治應有之義。各國對 地方自治的監督方式、內容上並不相同，一般有立法監督、行政監督 和司法監督等形式。 （二）地方自治的類型與功能 世界各國中央與地方的分權情況不同，實行的地方自治也各有特 色，按照不同的標準，地方自治有以下幾種情形：從地方自治的主體 而言，地方自治可以分為居民自治與團體自治。居民自治是本著人民 自治的觀念，強調人民的自我實踐，將處理公共事務視為人民自己的 權利，排斥國家官治色彩。團體自治認為在國家領土範圍內，自治團 體具備獨立於國家的法律人格，可依自己的意思和目的，在一定範圍 內，自行處理地方公共事務。強調以團體為單位，致力培植團體自治 精神。4從地方自治的內容上看，地方自治可以分為行政自治與政治自 ––––––––––––––– 4.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》，2005年，第4期。 37 治。行政自治指自治內容僅限於處理地方行政事務，不涉及立法及司 法領域的自治形態。政治自治強調自治權內容包括自治立法權、自治 行政權、自治組織、人事權以及自治財政權等。中央權力只能通過有 限的司法途徑對地方自治權限予以監督。5從地方與中央關係上看，地 方自治有對抗型自治與合作型自治。對抗型自治是近代資本主義早期 比較流行的自治觀念。以人性的幽暗意識為立論前提，奉行二元論的 認知模式，強調中央與地方、國家和個人之間的對抗。作為地方政治 生活的地方自治一直被認為是對全國性政府過度集權的制衡力量。6合 作型自治則強調中央與地方的治理行為都受制於共同的目標——保障 並提高國民的人權水平，因此，與其強調中央與地方的對抗關係，倒 不如強調兩者具有同為國民謀福利的夥伴關係。7這是在科技進步和全 球化趨勢之下，以合作和依賴代替對立，確立了合作依賴式的中央地 方關係模式。地方自治對於有效處理地方事務，促進中央地方關係和 諧發展具有重要意義，在現代社會中發揮著眾多功能：（1）有利於提高 政府的效
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