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·灾后重建之法律问题研究·

灾后重建之法律问题研究

——以“5·12汶川地震”灾后重建为观察视角

*
课题研究组

[摘要]灾后重建是一个庞大的系统工程，依法重建是该系统工程中一个极为重要的
内容。“汶川地震”灾后重建从一定角度为我们提供了观察、思考、分析与完善灾后重建法
律机制的契机。灾后重建是一个社会依法共建理念下的系统工程，任何一个单一主体均无
法独立实现该系统工程之目的，在规划、救助（包括自助）和质量监督等活动中需要不同
主体在设计合理的法律机制之下的良性互动。灾后重建是一个体现公平、正义的法律制度
建设之系统工程，该系统工程需要针对现行立法在诸如宣告死亡请求权期间起始、请求权
主体和证明主体等问题、建设用地使用权非因主观因素而变化及其引发的问题、宅基地使
用权的变化及其问题、灾区重建中政府担保的禁止及其法律问题、工伤保险问题、在重建
中的环境资源保护包括灾后生态修复与生产污染防治的问题、灾后城镇震损房屋维修费与
建筑工程质量监管等方面存在的制度缺陷或规范失缺，做出回应并给予必要的完善。
[关键词]汶川地震灾后重建法律问题

[作者]课题研究组

昌世须有警醒之心。在经济发展迅捷、人们生活平稳安宁、社会日彰繁荣有序、环境保护意
识日渐增强且保护措施不断得到落实的同时，时刻保持对自然灾害发生的警惕以及关注灾后重建
的涉法问题研究，是法律人的使命之一。“5·12汶川地震”发生已有一年了，其灾后重建工作已
经开展了一定的时间且达到了一定的目的。但是，作为法律人则更加关注在重建过程中所面临的
问题，尤其是已经发生的一系列法律难题亟待解决。鉴于此，为了深入研究这些法律问题并为灾
区提供法律援助，课题研究组的全体成员专程前往都江堰市、绵竹市、北川县等重灾区进行了大
量的调研，在此基础上对相关法律问题进行了一系列深入的研究。我们希望通过这些研究与对策

*本报告系中国政法大学“汶川特大地震灾后和谐重建法律政策建议”课题的最终成果之一。课题组负责人：石
亚军、马怀德。执行负责人：费安玲、何兵。成员：曲新久、王灿发、成晓霞、李永军、李曙光、何俊萍、霍玉芬、
马燕、张弘、郑旭、赵廉慧、龙云丽、陶乾、赵鹏、潘波、刘琳、郑广淼、李嘉娜、张迎涛、李健百、潘效国。本论
文的执笔人有：费安玲、何兵、王灿发、马燕、郑旭、张弘、赵廉慧、龙云丽、陶乾、赵鹏、丁敏、潘波、郑广淼、
李嘉娜。

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中国政法大学学报2009年第４期（总第12期）

的提出有助于解决灾后重建中的实际问题，同时亦为灾后重建的相关立法的完善提供一定的理论
思考。

一、灾后重建中多元主体的功能及其规制

在灾后重建中，中央政府和地方政府切实发挥了主导作用，有效地保障了社会稳定和重建工
作有序开展，志愿者组织和对口支援单位亦积极参与灾后重建，发挥了各自的作用，受灾民众积
极实施自救行为，其不可或缺的配合使得灾后重建能够比较顺利的进行。但是，在重建过程中有
一个不容忽视的问题是：政府在灾后重建中的职能定位尚不明晰；非政府志愿者团体的功能无法
充分发挥；对口支援单位的支援措施缺乏规范；受灾民众自救能力的发挥不足等。灾后重建是一
个社会共建理念下的系统工程，任何一个单一主体均无法独立完成该系统工程之目的。在规划、救
助（包括自助）和质量监督等活动中不仅需要不同主体直接的良性互动，更应当是在设计合理的
法律机制之下的良性互动。
（一）政府之规划和质量监控功能及其规制
在灾后重建中，无论是中央政府抑或地方政府，其在灾后重建中负有极为重要的功能。
第一，政府灾后重建规划之功能、问题及其对策。
城乡规划是灾后重建的主要工作之一。重建规划的主体只能由政府承担。重建规划是指依法
定程序对灾区的发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系以及禁止、限制和适宜建设的地
域范围等内容进行的重新建设之预先思考与设计。根据《中华人民共和国规划法》的规定，“遵
循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、
能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风
貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的
需要”〔１〕是重建规划的必要前提。
重建规划的特点主要包括：（1）科学性。即按照科学精神与规律进行灾后重建的规划设计。
（2）适法性。适法性具体包括两点：一是规划产生的程序必须合法。例如，在进行重建规划时，
应当遵守可行性论证等法定程序。二是规划的内容不得违反土地管理、自然资源和环境保护等法
律、法规之规定，例如，在规划内容必须遵守法律对规划区内建设用地规模、基础设施和公共服
务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防
灾减灾等强制性规范。