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明治学院大学

日本公共服务法人及其改革：对中国的启示

明治学院大学（日本）教授
山西大学（中国）客座教授
毛桂榮

内容
１公共服务的供给体系
２日本的公共服务法人组织
３政府的特殊法人和独立行政法人
４公益法人的各类组织
５公益法人制度的比较分析
６公益法人制度的改革和非营利组织的发展方向
７对中国的启示：比较与参照
８总结：公共服务法人制度的“政府垄断模式”和“社会化转换模式”

１公共服务的供给体系

政府机构的设置受到国情、制度、社会经济发展状况等的影响。一般来说，居
于决策地位的内阁是政府的核心，相对精干。传统行政管理理论提醒我们，政府
在设置核心机构时要考虑控制幅度问题，中国的大部委制构想的逻辑之一在于此。
内阁核心机构大都在20个左右。外交、国防、财政、司法或法务组织、农业、
教育文化、交通运输、相关经济调节和市场监督的机构是现代国家的必备机构，
也是核心内阁机构。此外中央和地方关系的调整机构以及在福利国家的发展下成
长的社会保障相关机构，各类社会管理的机构都是现代政府内阁常设的核心机构。

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日本公共服务法人及其改革：对中国的启示

内阁机构的决策和政策执行都有大量的相关机构作为支撑。这些机构有些是对

决策提供专业知识和建议的咨询机构（如日本的审议会）或智库，也有大量的政策
执行机构，更有众多的独立性很强的专业的监督机构。政策执行机构的设立在

NPM思潮的影响下，有增无减。英国等的政府执行局（executiveagency）机构，
虽然是核心部门的相关机构，其人员大多属于公务员的一部分，但在一定条件下
这些政策执行机构拥有一定的自主支配财政资源的权力，享有一定的独立性。日
本的独立行政法人制度受到这股思潮的影响，但是又有不同。此外，独立机构，
法定机构或监管机构在不同的国家有不同的称呼，履行的职责和行使的权力多种
多样，但是在法律地位上，这些组织独立于政府的核心部委机构之外，履行法律
赋予的职责。在“委任立法”的授权下，这些独立或监管组织有时拥有一定的制
定规章等的权力，这些权力可以称为“准立法权”。同时监管组织在监督政策规
章执行的同时，拥有对违法行为进行处罚的权力，这些权力可以称为“准司法权”。

美国的独立机构（independentagency）非常多，其中一部分是独立的规制或监管
组织，大多以委员会制为组织建制。日本在战后引进的行政委员会制度就是拥有
一定的“准立法权”“准司法权”的独立机构。在各国，金融银行证券等的市场
监督组织常常以这种组织建制成立。

政府的决策机构，政策执行组织，（市场）监管机构的一定程度的分离以及不
同的建制，可以说是一个普遍现象。政策决定机构是核心机构，在现代民主国家
常常由执政党的政治家执掌和承担责任，人事政策基本上按照政权交替而更迭。
执行机构更多地强调专业性和行政效率，雇佣大量的专业人士提供大规模的社会
服务。监管机构强调公平和程序，常常以委员会的形式设立。当然，现代国家的

政府机构还有一些监督政府的机制，如会计检查（审计）组织，公务员制度相关

的组织（人事委员会），行政监察组织，行政申诉或仲裁组织，这些都是拥有一定
独立性的组织，但是制度的设计又有多样性。比如日本的会计检查院独立于内阁

和国会，美国的会计检查院（GAO）设置于国会内。中国的审计署应该强化其独
立性的制度建设。公务员制度相关的人事委员会等的组织也有一定的独立性，美

88法学研究91号（2011年８月）
日本公共服务法人及其改革：对中国的启示

国19世纪末设立独立人事委员会等的制度模式，影响了日本战后设立的人事院
等组织。法国的官吏制度协议会，德国的人事委员会等都是公务员制度相关的独
立组织，都有一定的独立性。中国的公务员制度相关组织是国务院的核心组织，
与现代国家制度的共识相异，值得探讨。中央银行的独立性组织建制也是共通的
认识。中国的中央银行，即中国人民银行的独立性制度建设是一个值得探讨的问题。
以上的描述只是一个粗略的勾画。在各国，政治与行政的分工合作，行政首长
负责制的组织和合议制组织的选择和运用，还有中央和地方的政府间关系的制度
建设等各有千秋，这些组织建制错综复杂而聚合成一个庞大的政府体系，为社会
提供各类行政服务。
但是，现在国家的许多公共服务并不完全单单由政府负责，各类社会组织常常
参与各种公共服务的提供。司法系统如果没有辩护律师的服务，事实上无法运转。

日本有“法曹三家”（法院，政府司法部门特别是检察组织，以及辩护律师组织）的说法。
辩护律师虽然没有公务员身份，但是律师制度及其服务是司法体系的重要组成部
分。行政书士、税理士等也是与行政相关的专业职业，提供非常重要的服务。而
且这部分的服务通常是营利性的。在现代国家，私立大学等是非常重要的教育机
构，各国都有