精准扶贫与基层治理理性.doc

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精准扶贫与基层治理理性

精准扶贫与基层治理理性殷浩栋，汪三贵，郭子豪提要本文以一个县级扶贫项目库建设的案例为基础，构建了科层理性和关系理性的分析框架，剖析了项目制“打包”和“发包”过程中基层政府的行为逻辑。研究发现，基层实践既遵从非人格化的科层理性，也遵循差序原则的价值型关系理性和趋利避害的工具型关系理性。基层政府的项目制实践在科层理性主导下遵守规章制度，在两种理性共同作用下变通执行，在价值型关系理性主导下异化了项目用途。基层政府理性权衡的准则是价值型关系理性优先于科层理性，科层理性优先于工具型关系理性。本文为项目制和精准扶贫的后续研究提供了理论借鉴和经验素材，有利于优化项目制在公共政策中所发挥的积极作用。
关键词：精准扶贫；项目制；科层理性导论十八大以来，中央把扶贫开发提升到了新的战略高度，明确指出实施精准扶贫战略，到2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部“摘帽”。为此，各级政府在资源调配上采取了更有力的措施。xx年，中央和省级财政安排专项扶贫资金755亿元，随后两年的增幅均在30%以上，xx年中央和地方财政专项扶贫资金超过1400亿元。在扶贫资金的管理方式上，精准扶贫之前普遍采用了省级或市级项目制的管理方式，即各省（市）通过产业扶贫项目、教育扶贫项目、基础设施项目等将扶贫资金逐级落实到县乡。这种财政支出手段延续着分税制改革以来自上而下资金配置的项目制运行机制(周飞舟，xxa)。因为项目制在长期运行中不仅影响和塑造了稳定的制度安排，成为其他许多领域中推动任务部署的一个重要形式(折晓叶、陈婴婴，xx)，而且也诱发了各层次的政府行为，重塑了中央与地方的关系(渠敬东，xx；周雪光，xx)，所以项目制所引起的变化是理解基层治理逻辑的关键因素。
在研究层面，项目制被认为是理解国家治理的运作过程和政府行为的一个新维度，不过其研究结论存在分歧。一些学者认为项目制反映了国家治理的理性化，以完善的监督机制、明确的用途及属性，加强了中央的集权控制能力，优化了地方财政预算支出能力，提高了财政资金的使用效率(尹利民，xx)；而且项目制突破了科层体制的“条块”运行模式，导入了市场机制，体现了技术治理的思想(渠敬东，xx)。也有学者对项目运作持批评的立场，认为项目制虽然设计初衷是理性化的，但实际运作过程中的变通、嵌入、异化使其偏离了最初的设想，效果可能并不如意(王汉生等，xx；黄宗智等，xx；吕方、梅琳，xx)。
在实践层面，扶贫项目的实施过程中也出现了类似的问题。因为过分依赖行政科层体制，扶贫部门通过自上而下的方式来传递和管理扶贫资源，基层政府在扶贫项目和脱贫方式的选择上缺乏自主性。加之许多扶贫项目直接到村到户，因其分散、零碎，扶贫部门甄别项目的成本较高，导致扶贫项目效率不高，而出现项目配置不切实际、瞄准率不高等弊端。如李小云等在调研中发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率仅为1/6(李小云等，xx)。汪三贵等发现在村级瞄准中，有48%的贫困标准以下的村没有被列为贫困村，非贫困地区和非西部地区的瞄准遗漏问题更为严重(汪三贵等，xx)。马良灿在贵州的研究发现，各类扶贫项目脱离了项目设计的目标以及贫困人口的实际需要(马良灿，xx)。在现阶段精准扶贫的实践中仍存在类似的问题，如资产收益扶贫的“大户吃小户”，易地扶贫搬迁“搬富不搬穷”等(汪三贵等，xx)。
为解决上述问题，中央改革了扶贫部门项目制运作方式，并出台相关文件要求除中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外，所有项目审批权限一律下放到县。这次扶贫资金管理机制的改革被称为责任、权力、资金、任务“四到县”。此次变革冲击了原有的基层贫困治理模式，改变了扶贫项目的运作方式。项目制原有的多重结构发生改变，县级政府由最初的抓包方转变为集“发包”、“打包”于一体的项目决策者。xx年，国务院办公厅发文要求各级财政的涉农资金项目审批权限完全下放到贫困县，贫困县以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用涉农资金。在“四到县”特别是“资金大整合”的背景下，贫困县固然提高了资金使用效率，项目却更容易发生变通和异化。扶贫项目被地方权力与利益关系所绑架，处于中间环节的执行主体和参与主体成为项目的真正受益主体，贫困群体由于缺失话语权而被排斥在受益范围之外，扶贫实施结果与精准扶贫初衷和目的出现了严重背离(李博，xx;许汉泽、李小云，xx)，而且不同于项目落地后的精英俘获，项目“发包”、“打包”阶段的偏差对扶贫项目精准的影响更大。此外，这种“一管就死、一放就乱”的现象并非扶贫项目的特例，而是项目制的制度秉性所致，其他公共政策财政项目同样如此。因此对于此类问题的研究具有改进当前精准扶贫工作机制、兼顾辐射其他公共政策的实践意义。
回顾已有研究可以发现，相关研究主要关注项目制对当前基层治理的影响以及对国家与社