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中外经济社会发展规划比较研究

摘要：通过对中外规划的“功能、内容、编制、评估”的比较发现从形式上看除规划的评估外中外规划的功能、内容、编制程序等差别不大但从内容看我国规划相对于成熟规划仍有较大差距。中外规划普遍具有信息、协调和调控三种功能但我国规划的调控功能相对较弱。中外规划内容存在较为一致的演变趋势但我国规划内容涉及领域过全、经济领域内容过多、社会领域内容过少而且规划目标和对策措施搭配不够协调。关键词：规划；调控；编制程序；规划评估党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来突出了发展规划在规划体系中的独特地位进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。一、中外规划的功能规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中协调不同群体利益形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％日本则在5％以上超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期而不是单项的刺激经济增长。规划的调控功能是规划功能体系的核心也是关系到规划存废的关键。从总体上看社会主义国家的指令性计划调控功能强转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强而发展中国家调控作用较弱。规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能但成效不大。除规划本身的问题外更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学许多本应由市场实现的内容却被政府强加干预目标因此落空。再比如尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步尤其是20__年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制许多部门追求眼前利益“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。要实现好、完善好我国规划调控功能一方面需要继续完善五年规划包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革只有理顺经济运行体制、行政管理体制规划才有可能真正具备调控功能成为政府调控经济社会运行的基本手段。二、中外规划的内容各国规划内容具有较为一致的演变趋势促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代各国普遍以经济增长为规划目标到目前为止大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索确立了科学发展观的规划指导思想在此基础上对规划内容进行调整。第二规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域“总体”规划特征明显但重点又放在经济建设领域社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如韩国的新五年计划纲要(1993