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中国立法人大主导还是行政主导

第一篇：中国立法人大主导还是行政主导中国立法人大主导还是行政主导？《立法法》修正案通过了，包括税收法定和部分“法律”制定权回归人大等被赋予重大法治意义的修订，能否成为现实却还要看人大的作为。2015年3月25日，新华社报道了全国人大常委会法工委负责人对新华社记者的提问。针对现实中万众瞩目、立法中一波三折的“税收法定原则”，在这个答记者问中，法工委负责人指出，根据中共中央日前审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，全国人大常委会会在2020年完成相关立法工作。这意味着，在真正实现税收“法”定之前，目前的税收征管依据仍然是国务院所颁布的条例。那么，为何《立法法》修正之后，“税收法定”依然尚待时日而非倚马可待?一叶知秋，我们可以看出中国立法工作中的哪些曲折与幽隐?新《立法法》对人大提出的新要求在《立法法》公布实施整整15年之后，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议全体会议表决通过《全国人民代表大会关于修改的决定(草案)》。新《立法法》对中国的立法体制结构并无根本改变，但却从实体和程序两个方面对立法工作进行了完善。《立法法》修改的一个重要使命是规范立法活动和提高立法质量，着重解决改革与法治之间的关系，强调立法必须体现“人民的意志”，尤其重视法律规范的“针对性和可行性”。由于要规范立法活动，从工作机制上讲，《立法法》对全国人及其大常委会的工作就提出了许多新的具体要求。一方面，在实体方面，从立法权限上讲，全国人大及其常委会扩大、或者说收回了一系列的立法权。第一，根据修正案第4条，新《立法法》第8条新增三项只能制定“法律”的内容，包括：(1)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;(2)对非国有财产的征收、征用;(3)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。第二，根据修正案第5条，新《立法法》第10条对“授权”立法做了明确限制，授权的期限一般不超过5年，被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施情况，并提出是否需要制定有关法律的意见。第三，新《立法法》第13条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理领域的特定事项授权在一定期限内部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。另一方面，全国人大及其常委会立法权的扩展，不仅意味着对政府权力“任性”的更大限制，也要求全国人大及其常委会自身在行使立法权上不能任性。为此，新《立法法》从程序上也做出了一些新的规定。修正案从第7-13条，第15-20条，以及第23条等，从常委会审议法律案及相关机构的立法调研应该或可以邀请全国人大代表参加，法律案提交表决前常委会审议的次数，审议中对修改意见的处理，立法论证会及听证会的召开，法律案的意见征求，分歧较大的重要条款单独表决，立法规划及计划的编制等，对全国人大及其常委会自身的立法程序做了比较细致的要求。按照新《立法法》第51条的规定来说，这些方面就是全国人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”立法机构工作随之步入“新常态”然而，权力虽然是一种资格，但对权力的行使却需要能力。中国当前实行的是一种统一而又分层的立法体制，全国人大及其常委会是最重要的立法机关。它的权限就不必说了，位高权重，但行使权力的资源需求也自然更大。仅就立法而言，根据十二届全国人大常委会立法规划，其任期内需进行68部法律的制定或修改，其中条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案有47件，另外有21件需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。而根据张德江两会上的报告，2015年度人大常委会的立法任务就有约30件，虽然这并不意味着今年必须完成，但也可以说是任务繁重。但是，根据目前的全国人大及其常委会立法工作机制，虽然人们不怀疑它能够完成任期内的立法规划，但对于立法法所要求的立法活动是否规范、立法质量是否够好、立法的针对性与可执行性是否够强，以及人大常委会能否真正主导立法等方面，却不能不有所担心。从立法的起草机构而言，在全国人大及其常委会内部，往往会根据法律草案的情况，由全国人大各专门委员会、法制工作委员会、全国人大代表或组成人员、或者有时成立的专门起草委员会来起草。比如，十二届全国人大常委会立法规划的68件法律案中，除9部已经提交审议或通过的法律案外，委员长会议牵头或起草的有4件，专门委员会起草的有13件，剩下的42件主要都是由国务院来牵头或提出的，将近61.8%。就人大常委会内部的法案起草者来说，虽然牵头或起草单位多为委员长会议和各专门委员会，但实际上，法制工作委员会(简称“法工委”)在其中担负着最为重要的工作。而由于法工委人手和精力的限制，恐怕很多具体的起草工作，还是要落到相应行政机关头上，专家和社会能够参与的，可能还并没有那么多。很简单，由于人大常委会目