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刘守英：建言土地制度改革

第一篇：刘守英：建言土地制度改革刘守英：建言土地制度改革2011-1-5国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英建言土地制度改革：逐步消除土地权利二元性，打破政府对一级市场的垄断。“现在光发几个严厉的文件已经效力不够了，它涉及到中国土地制度的一些深层次问题，再不改革，恐怕后果难以预料！”针对近来土地问题激化的局面，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英说。刘守英曾对北京郑各庄、高碑店，安徽芜湖，浙江，广东顺德、东莞，江苏苏州、昆山等地的农村土地改革试点进行过大量调研。刘守英直言，要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度，“没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。”刘守英说这番话时，各界正在呼吁《土地管理法》新的修改稿。土地是传统经济发展模式的发动机“我们对传统增长模式的批评，指向它高度依赖土地和劳动的要素投入。在要素投入中，劳动力供求形势的变化对地方产业转型正在起作用，相比之下，先发和后发地区对土地的数量需求丝毫没有降低。”记者：由城市化引发的土地矛盾和冲突问题多发，主要根源是什么？刘守英：土地问题不断升温是因为目前的土地问题本身不是单纯的土地问题。纯土地问题是土地的利用效率问题，现在的土地问题在于，与经济发展模式搅在一起。中国现在的发展模式高度依靠土地。传统的经济增长模式有三个主要特征：一是高投资；二是高出口；三是政府主导。高投资依托于快速的工业化和城市化，工业化和城市化都要用地。沿海地区出口导向的企业，也是依托于土地。中国出口导向的发展模式，尽管金融危机以后有所减速，但实际上还是没有降下来，因此用地模式也还是金融危机之前的模式。一般来说，经济增长依托于资本、劳动、土地三个要素。对于中国来说，资本是稀缺的，劳动力是剩余的，土地是稀缺的。按道理来说，中国的发展不应完全压到土地上，但我们却将最稀缺的要素采取了最不经济的利用方式。在形成世界制造工厂、推动城市化的过程中，土地成了最便宜的要素，原因就是我们特殊的土地制度。记者：土地制度与经济发展方式究竟有怎样的关系？刘守英：在中国，土地成为传统增长模式的发动机。第一，中国是以低价土地支持高速工业化和出口导向的工业发展。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。地方政府创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。2007年，国家级开发区以不足全国千分之五的建设用地，创造了约占全国5.15%的GDP（国内生产总值），4.1%的税收，15.2%的进出口总额，吸收了23.2%的外商投资。第二，中国以城市外延扩张来推动快速城市化。以建成区面积统计，1981年～1991年的11年间，共增加了6573平方公里，年均净增597.6平方公里；1992～1999年的8年间，共增加6565.8平方公里，年均净增820.7平方公里；2000年～2007年的8年间，共增加了13030平方公里，年均净增1629平方公里。值得注意的是，1996年～2007年，中国城市建成区面积年均增长5.2%，城市人口年均增长4.7%，两者相差0.5个百分点。如果把后者统计进去的两亿农民工剔除，两者相差将更大。第三，卖地机制成为维系传统增长模式的工具。政府预算内收入依赖与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收的增长；土地出让成为分税制后地方政府财政收入的主要来源。城市建设主要依赖土地出让和土地抵押融资。2000年～2008年，建筑业和房地产业成为税收增长最快的行业；1999年～2009年，政府土地出让收入从595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%。城市基础设施投资70%～80%靠土地抵押融资，2009年，9.5万亿元人民币新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量的近40%，土地抵押是主要手段。总的来说，地方政府以土地作为发动机，推动高速工业化、城市化，维系高投资和高出口，保证经济持续高增长。可以看到，地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，地方政府必须从土地出让获得收入，以土地出让收入和土地抵押推动城市建设。这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。记者：“加快转变经济发展方式”的提出，是否也推动了土地制度的改革？刘守英：我们对传统增长模式的批评，指向它高度依赖土地和劳动的要素投入，是以资源的高耗费来支撑高投资和高出口。转变增长方式，就是从主要依赖土地和劳动的要素投入，转向依赖技术创新和要素生产率的提高。转变的方向早已明确，但是效果甚微。国民经济运行对投资和出口的依赖丝毫没有减轻，经济增长对要素投入的依赖没有减低，在要素投入中，劳动力供求形势的变化对地方产业转