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开展农村土地产权抵押的实践与思考

第一篇：开展农村土地产权抵押的实践与思考开展农村土地产权抵押的实践与思考韩军时间：2010-11-25|点击数：583|来源：2010年第2期|【大中小】【打印】【关闭】土地、资金和劳动力是三大生产要素。实现生产要素的自由流动，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。我国经过30年的改革实践，在城市可以说基本上实现了国有建设用地使用权、金融资金和劳动力资源的高度集聚和自由流动，但由于城乡分割的二元结构（暂不考虑经济规律的作用），广大农村集体土地和国有土地仍不能享有同等权益，无法自由流动来吸引社会资金使自身完成资本化的飞跃。为此，成都市近年进行了农村土地产权抵押的探索。一、开展农村土地产权抵押的意义土地抵押是土地流转的特殊表现形式，它有机地融合了土地和资金这两大生产要素。所以在成都市开展农村土地产权抵押，对实现土地流转和生产要素自由流动，推进农村产权制度改革和统筹城乡综合配套改革试验区建设，增强农业和农村发展的内生动力，构建社会主义市场经济体制都具有重要意义。2008年初，我市就以市委、市政府名义出台1号文件，在全市开展了农村产权制度改革。改革的基本思路是在加强耕地保护的前提下，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过“还权赋能”，推动农村资产资本化，为统筹城乡发展和解决“三农”问题创造条件。而改革的内在逻辑是，“确权是基础、流转是关键”。2009年4月国务院正式批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）也提出，要推进农村市场化改革，落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力，大力发展农村金融服务体系，积极探索扩大农村担保物范围。按照农村产权制度改革的总体部署，我市2009年底即全面完成农村土地和房屋的确权登记颁证。在完成农村产权登记后推动农村产权流转及抵押，应该说是恰逢其时或势在必行。二、开展农村土地产权抵押的政策环境“产权”属于经济学用语，不是一个严格的法律术语。它是财产权利的简称，指一束财产权。从物权的角度来分（不考虑农村的国有土地），农村土地产权大致包括农民集体土地所有权、土地承包经营权（含耕地、草地、林地）、集体建设用地使用权和宅基地使用权等。按照《物权法》的规定，农村土地所有权、耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，但以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。这些法律规定，对农村土地产权抵押作出了明确限制。但是，考虑到“房地一体”的事实以及抵押是流转的特殊表现形式，且有关允许农村房屋及土地流转的规定也为农村土地产权抵押留下了想象的政策空间，如《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“允许农民以……转让……等形式流转土地承包经营权”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”、“扩大农村有效担保物范围”；国务院批复的《总体方案》同意，“在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。”所以我市开展农村土地产权抵押即是按照依法规范和先行先试的原则，在这些法律划定的大致的行动边界与政策的预留空隙之间进行摸索。三、农村土地产权抵押的探索实践近期，由市政府金融办牵头，市国土、房管、农业等部门参与，共同研究制定了成都市农村产权抵押融资总体方案及集体建设用地使用权、农村房屋和土地承包经营权抵押融资的管理试行办法。总体方案及管理办法已经市委常委会第30次会议审议并获原则通过，近日将由市政府办公厅转发执行。总体方案及管理办法的主要内容是：（一）农村产权抵押融资总体方案指导思想。以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，完善农村金融体系，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，深入推进统筹城乡综合配套改革试验区建设。基本原则。坚持市场化运作和政策引导相结合。保障农村居民基本生产生活条件。维护金融机构合法权益。坚持循序渐进和风险可控。配套措施。一是分类分区域制定农村土地产权基准价格，开展价值评估，为农村产权流转和抵押贷款提供服务。二是设立农村产权流转交易服务中心，完善流转体系，为抵押物处置提供平台。三是完善农村产权抵押贷款风险分担机制，由市和区（市）县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债