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公众参与立法的方式与途径本文作者：宋方青宋尧玺工作单位：厦门大学法学院公众参与立法存在的主要问题及其原因分析现代立法的权威来源于民主而民主的实质是参与。在民主立法实践中各级立法机关逐步实行开门立法广集民意。公众也通过听证会、论证会、座谈会、法律草案的公共评论、网络听证、立法调研等形式参与到立法过程中并取得了诸多成就。以近年来倍受公众关注的法律草案的公共评论为例2011年4月《个人所得税法修正案(草案)》面向社会公开征求意见共收到意见23万余条创全国人大立法史上单项立法征求意见数之最。在这些意见中83%的公众希望提高个税起征点改革原有税率结构以降低中低收入者税收负担促进收入分配公平和社会公正。同年6月30日全国人大常委会表决通过该修正案个税起征点由现行的2000元提高至3500元税率结构由9级调整为7级取消了15%和40%两档税率将最低的一档税率由5%降为3%。①在该例子中一方面立法机关在事前公开立法草案并提供网络征集和信件邮寄两种公众参与立法的渠道在立法过程中倾听、尊重民意;另一方面公众通过参与立法表达了自己的利益诉求而从表决通过的法律文本观察公众参与对立法确实产生了有效影响。这一互动过程反映出当下中国对公众参与立法强调的是公众的有序参与其目的是通过公众的有序参与使立法机关和公众在制度框架内共同有序地推动社会治理向民主和善治转型。在肯定成就的同时也应看到公众参与立法还存在着若干问题。我们认为公众参与立法的主体虽然是公众②但立法活动本身却是双向的即立法机关和公众之间理性且有序的协作。然而在公众参与立法的过程中却存在这样的现象:一方面部分立法机关权威有余、理性不足、垄断了立法话语权未能给公众提供充足的参与表达渠道并且在多元利益间产生冲突时缺乏有序的利益协调机制;另一方面部分公众的法律意识、秩序意识、公民意识和参与能力不足在参与的有序性方面未能达到维护社会秩序、遵守法律和程序规则进行自觉、自愿、自律参与的要求。如此种种导致了公众在立法实践中或处于淡漠的被动参与或陷于非理性的过度参与。这些问题并非孤立产生的需要将其置于传统观念和制度的关联脉络中予以考察。在我国虽然封建等级制度和宗法传统随着近代革命的结束而遭到瓦解但是传统观念却仍在相当程度上制约着公众参与立法的有序展开。第一部分立法机关工作人员在立法活动中仍然存在着国家主义、官僚主义、形式主义的观念致使公众参与渠道流于形式。他们或者主张国家全能和公权独大将“国家”与“社会”对立起来侵入并屏蔽社会领域中的公共表达;或者缺乏民主观念把公众参与和立法机关引导对立起来对民意置若罔闻未能提供充足的参与渠道;或者把公众参与立法和社会秩序稳定对立起来把正常的公众利益表达视为不稳定因素而进行压制怯于进行有序引导;或者将公众参与立法与行政权威管理相混淆以行政权的管理逻辑代替立法权的民主原理将公众视为行政活动中命令的绝对服从者而非公共治理的民主参与者致使公众只能被动接受命令。第二在部分公众的观念中或者存在对官本位观念、宗法观念、等级观念的默认与忌惮而无力参与或不敢参与;或者对权威抱持依赖和崇拜心理渴望清官治政而无心参与;或者对立法机关的公信力产生怀疑突破法律与程序规则而过度参与;或者安于现状无所欲求导致不愿参与或经过动员而被迫参与。传统观念是制度形成的重要渊源同时也是制度实践的重负。在当代立法制度中仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。主要表现为:第一在制度设计方面立法机关与公众角色的定位以及权力(权利)配置存在不当之处。以地方立法为例从现行的法律规定和立法实践来看我国地方立法的体制从本质上讲是由地方人大常委会和政府主导的体制公众处于该体制的边缘地带。其中地方立法听证制度被视为公众参与立法中最为重要的形式之一但从是否采取听证、如何听证、到听证的议题与内容、听证的主持人、听证参与人的确定等都是由地方人大常委会或人民政府决定基本上没有给公众提供主动、自愿参与的制度渠道。这实际上是通过控制立法过程进而“预定”了立法结果。在这种情境中公众参与的程度十分有限何谈参与的有序性要求了;第二在制度实践方面除了因制度设计原因导致公众参与立法呈流于形式的现象外部门利益法制化问题也是制约公众有序参与立法的主要障碍之一。现代立法本应是公众与享有立法权的机关之间、公众之间就公共(多元)利益进行平等、有序博弈的结果但是在实践中却时常转化为部分享有立法权的机关(例如某些行政机关)垄断立法权将本部门利益披上法律的“合法”外衣与其他部门争利与公众争利。公共利益被部分享有立法权的机关劫持并通过立法的制度化形式进一步固化既有利益格局而公众作为公共利益的承担者却被排斥在这一利益格局之外无法获得有序参与利益表达、进而参与利益分配的机会和渠道。当然我们同样认为不能简单的将中国传统法制和现代法治对