土地制度改革应还权赋能成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言.docx

土地制度改革应还权赋能成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言土地制度改革应还权赋能成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言很高兴有这个机会来讨论成都综合改革的经验。成都经验对我们的吸引力首先来自城乡统筹的全局意义。从空间上看，中国不是城就是乡，所以城乡统筹虽然只有四个字，却代表了国民经济的全局。XX市从2003年开始，就把城乡统筹作为地方施政的纲领。五年过去了，在成都这个地方发生了很多新鲜事，创造了综合改革的丰富实践经验。由北京大学国家发展研究院部分师生组成的综合课题组，从去年年底以来在成都作了比较系统的调查研究，初步提出了一份调查研究报告，《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》，由一份总报告和八份专题报告组成。这份调研报告还没有最后定稿和公开。今天国土部召开的这个会议，也是我们向国土系统行家请教的好机会，所以我们向参会的代表提交调研报告草稿，希望大家给予批评指正。我们报告的主线就是研究成都经验。从全国情况看，城乡统筹还是非常艰巨的任务。2003年全国城乡居民收入的差距是3.21：1；五年过去后，包括中央政府取消了农业税费、大幅度增加农产品补贴、对农村投资和财政的转移支付，所有这些措施加到一起，2008年城乡居民的收入差距比2003年还有所扩大，为3.33：1，绝对差距则达到了人均12000元。这里当然有不少问题值得研究。不过我们也看到，同样从2003到2008年间，成都作为我们国家少有的几个千万人口以上的大都会城市，却出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象。虽然下降幅度尚小（从2.64：1收缩为2.61：1），而我们也难以断言这个略为下降的趋势一定就能持久，不过，与全国平均水平和北京、天津和上海这些直辖市继续扩大城乡居民收入差距的趋势相对照，XX市略微收窄城乡收入差距的结果还是引起了人们高度的兴趣。我们是从这个角度来观察成都经验的，发现这里的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。我们认为这一点有普遍的价值。今天利用这个时间着重要给各位汇报的，是我们在这半年多时间的调查研究里，从成都的实践经验中得到的启示。共有四点。第一点，“级差土地收入”是一所伟大的学校。成都的改革实践给我们第一个启发就是充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。大家普遍注意到，土地仅仅因为位置的不同，就有很大的市场价差。这个现象背后的规律是什么呢。就是经济活动有其内在的积聚和集中的趋势。人口、劳力、技术、资本等等在流动中积聚起来后，就容易提升分工层次，进而增加收入。因此，积聚和集中推动人们竞争具有优势位置的土地。一般来说，越是在城市或商业中心的地方，土地价值就越高；同时，地价随着离开中心的距离而降低。这是很普遍的，任何允许资源自由流动的地方都可以看到这个现象和规律。中国的实际情况表明，我们对级差土地收入规律的认识和掌握，虽然在改革开放以来有了突飞猛进，但总的说来还处在一个很初级的阶段。譬如我们的城市化程度还是低。不但历史上低，就是改革开放后，我国的城市化速度有了急速的提高，但到今天为止，还是低于世界平均的城市化程度。同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美国和德国（分别为42%），只高过菲律宾一个百分点，印尼四个百分点（2005年）。这说明，我国资源在空间的积聚程度还是严重偏低。积聚程度偏低，级差土地收益的潜力就远没有充分得到发挥。新的情况是，自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。这说明，虽然资源与人口的积聚程度都在提高，但空间资源的集约与积聚程度，还是赶不上人口和劳力的积聚程度。最为反常的是，随着大量农民向城市集中，城镇空间急速扩大，而农村的居住面积也还在继续扩张。这就是上一次我在天津会议上讲到的，城市扩大，农村也扩大，如此两头挤占，中国本来就不算富裕的那点耕地，就成为怎么高喊保护也难以保住的对象。这些说明，在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入这个方面，还有很大的差距和余地。成都的实践表明，充分利用级差土地收益规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。在成都已大范围展开的“国土整治（包括农地整治和村庄整治）的经验中，我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩