关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告.docx

关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告2018年xx中旬至xx中旬，省高级人民法院调研实践组着眼于我省农村土地流转中的现实问题，先后走访了xx、xx等地基层人民法院以及基层乡镇人民政府、村民委员会、农户等，通过调取审判信息、个别谈话、问卷调查、召开座谈等形式，结合观察法、实证法等对收集到的信息作出分析、归纳，形成如下调研报告。一、我省土地流转纠纷的特点当前，农村土地承包经营权与宅基地使用权流转随之呈现出新的特点。一是流转态势迅猛。全国土地流转率达35%，其中，xx耕地流转率已超过50%。二是流转区域不平衡。一般来说，试点区域农村土地承包经营权流转率明显高于其他非试点区域。经济发展程度和地理条件等因素也影响着流转情况。三是流转呈多元化特色。流转主体、流转方式、流转渠道、流转模式呈现多元化态势（见表1）。四是行政助推作用明显。xx省出台了《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》等一系列文件，从省级层面对土地承包经营权流转进行规范引导。为促进土地承包经营权流转，xx省级财政每年给种粮大户每亩补贴10元，加上市县配套农户所得补贴每亩30多元。相应地，土地承包经营权和宅基地使用权流转纠纷的数量和样态与经济社会发展状况密切相关的特征越来越明显。就我省农村土地承包经营权流转纠纷而言（见图1），一是案件数量呈波动状态，但总体呈上升趋势；二是土地流转呈现纠纷主体、利益诉求、纠纷类型多元化趋向；三是纠纷呈现出群体性、类型化。另外，案件调解难，判决率较高，执行难度大。就宅基地使用权流转纠纷来说（见图2），一是案件数量较少；二是宅基地使用权流转纠纷往往被计入确认合同效力纠纷、房屋买卖合同纠纷、拆迁补偿安置纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、共有物分割、侵权损害赔偿、离婚后财产纠纷以及排除妨害等案由；三是新型流转纠纷案件极少进入诉讼领域。其主要原因是：首先，宅基地使用权抵押、继承等纠纷本身基数小，抵押、置换等形式在现实中本就处于试点状态，因此纠纷数量也少。其次，法律禁区多，有的当事人对法律明确禁止宅基地抵押的法律后果十分清楚，有纠纷也不诉至法院。二、基层人民法院面临的困难与问题从调研情况看，基层人民法庭及其辖区内的人民法庭审理着全省80%的土地流转纠纷案件。总的看来，基层人民法院在处理相关案件时面临着法律依据不足、裁判尺度难统一、纠纷受理通道尚不顺畅等困局。从深层次分析，原因有三：一是案件本身的复杂性增加了审理难度。随着城镇化进程加速，农村土地不断增值，不同主体之间利益冲突在所难免。而且土地问题往往时间跨度大、涉及面广、关系复杂，尤其是经过多次流转的纠纷等更是如此，处理难度不言而喻。二是法院自身的局限性使得审判职能受限。行政机关掌握着充沛的资源，并且易于调配，可以超出当事人诉求的范围，甚至通过其他领域的资源调配满足当事人的利益诉求。司法机关可利用资源有限，纠纷处理的可选择空间有限。三是政策先行与法律滞后问题在部分案件中难以协调。相对于土地流转的实践及政策的先觉先行，法律重在功能稳定，在抵押融资、盘活资本、加大流通等方面限制较多。尤其是土地流转的法律领域内存在着诸多空白或不明确之处，法院在审理相关案件时有时处于无法可依的困局之中。三、妥善审理土地经营权流转纠纷的对策建议（一）认真贯彻领会中央“三权分置”精神中央“三权分置”政策是处理好土地流转纠纷的总原则。随着农村经济体制改革的深化和土地承包经营权流转的推进，土地承包经营权构成和权能不断演进，逐渐形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”原则。即在家庭承包制的制度框架下，将农地产权结构分解为三种权利：农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权。对此，基层人民法院在处理土地流转纠纷案件时，一般应遵循以下原则：承包方以其土地经营权进行抵押或者抵偿债务的，只要不存在其他违反法律规定的情形，可以认定有效；承包方以其土地承包权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。土地经营权抵押、担保等，农户未能按时还款，则土地经营权流转至抵押权人或担保权人。如果土地经营权流转期限届满后，经营权自动回转农户。同时，按照依法审慎原则，以落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权为导引。总之，只有深入学习领会中央“三权分置”精神，才能妥善地处理好农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间以及宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权之间的权利义务关系。（二）准确界定相关权利主体土地承包经营权的维护离不开承包关系的稳定，承包关系的稳定和长久不变是维护农民土地承包经营权益的法律前提和制度保障。一是明确农村集体经济组织的法律地位。针对农村集体经济组织存在主体虚化、与村民委员会等群众性自治组织职能混同等问题，妥善处理村民委员会和农村集体经济组织的关系，准确把握农村集体经济组织的诉讼资格