行政主导式四权分立的宪政转型框架方案(一).pdf

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摘要：在民主宪政基本原理的基础上，充分考虑中国国情和民主宪政转型诉求，本文提出了
“虚省设州、州级自治”的纵向分权治理结构，和以此为基础的“行政主导式四权分立”横
向治理结构。以纵横向分权治理结构为核心，本文尝试构建适合中国宪政转型需要的框架方
案。同时，本文探讨了选举制度和公民基本权利与宪政转型相关联的核心问题，提出了“两
院半”国家议会的构建方案和“以地区代表制为主导的混合代表制”选举机制。此外，本文
还就选民年龄标准、判例制度的运用、违宪审查等实践问题提出了建设性的意见。前言
自清末以来，中国迈向现代化之路充满坎坷、磨难并几经波折。但是，中国走向民主共
和宪政的呼求从未停歇。在国际和平的总格局和全球自由贸易一体化的背景下，民权无可争
议地成为当代中国的首要政治议题。以战争动员为核心而构建的党国集权体制，越来越无法
承载现代条件下常态国家治理的需要。伴随市场经济改革而初步达成的物质现代化，不但替
代不了政治制度现代化的需要，反而催生出更加强烈的民主化诉求。体制性结构问题所引发
的矛盾冲突和治理困境，无不说明只有进行体制性的政治制度改革，尽快构建符合现代性需
要的宪政秩序，才能使中国摆脱危机而走向全面现代化。
本文将从纵向权力结构、横向权力结构、选举制度、公民基本权利四个方面提出中国宪
政转型的总体框架。
第一部分纵向权力结构
纵向权力结构的总纲为：虚省设州、州级自治;中央主导，省为纽带;复合统一，丰满均
衡(参见《州级自治、四权分立宪政结构图》)。要点为:：
【虚省设州】
所谓“虚省设州”，是在省和县之间设立“州”政府，以一个省下辖3-5个州，每个州下
辖6-10个县为宜。
仍旧保留省这个行政区划，但将“省”这个政府层级的职能进行分解，将省的行政职
能缩小并上升为中央派出机构，作为中央行政的直属和派出机构。将省级政府原有的立法职
能和大部分地方治理行政职能，分解到各州。
【州级自治】
虚省设州后，以“州”为自治单位和中央与地方分权治理的节点。所谓“自治”，是
州政府对本辖区内的事务享有充分的自治权，主要体现在：对地方事务的立法权，对地方行
政首长的任命权等。目的是以州作为地方治理的重点，有效激活地方自治的功能。
县级行政机构归为州自治政府的派出行政机构，由州自治政府直接管理县级行政，使
州能够与基层治理形成有机的整体，
【中央主导】
以州为地方治理的重点，可以保障中央的权威，能够体现中央在整体治理格局上的主
导地位。减少地方自治对中央权威的冲击，使中央政府能够充分发挥全局治理的效能。
【省为纽带】
保留省级行政区划和职能，并将其作为中央行政的派出机构，其目的在于使省成为中
央全局治理和地方自治之间的纽带，起到承上启下的作用。
【复合统一】
鉴于港、澳、台等地区的特殊性，中国需要以多样化的自治方式来处理中央与地方的
关系，以多种自治方式达成具有复合性质的统一主权国。但对特殊地区的问题，暂时不在本
文讨论范围。
【丰满均衡】
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中央与地方自治的划分，如果过于偏重地方，则中央失去权威，容易分裂动荡。但如
果过分偏向中央，则地方失去活力，而且中央压力过大。理想的状况是中央和地方都具有丰
满的权限，并以此达至均衡。
本文设计的方案，以中央直辖省级行政的方式保证中央的适度权威，地方以州直辖县
的方式保证地方自治的丰满;以省作为中央和地方相贯通的纽带，以县作为州和乡镇相贯通
的纽带，实现中央与地方贯通的顺畅。也使中央和地方等够达到均衡。
中央与地方自治分权的方式，以“事权”为划分对象，以“影响力范围”为标准，以
中央最高权威为“剩余权归属”。即仅具有地方影响力的事项，为地方自治事项，其余为中
央管辖事项，这样可以保持原有中央集权的基本格调，又能在此基础上开启地方自治的新局
面。
【简论】-1州级自治的合理性
本文提出了在省和县之间创设“州”级政府(以一个省下辖3-5个州，每个州下辖6-10
个县为宜)，而将省级政府归为中央派出级政府，将县归为州级派出政府，以州作为自治单
位的自治方案(人口集中的大城市以市为自治单位)。现简要论述其合理性。
一.地方自治的含义
所谓“地方自治”，是中央与地方政府分权共治的政治机制，是地方政府在国家这个统
一政治共同体下对自治辖区内事务的治理，是中央政府对各自治辖区之间关涉国家政治共同
体的共同事务的治理。划分中央与地方自治权的两个要素是“影响力”范围和