浅论行政执法依据适用问题四.doc

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浅论行政执法依据适用问题

行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众。行政执法水平和质量的高低直接体现了各级行政机关和执法人员依法行政的水平。根据我国行政诉讼法和行政复议法等法律规定，一个合法、合理的执法行为（本文讨论的仅限于具体行政行为）应当是事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。因此，行政执法中适用执法依据是否正确，
是决定一个具体行政行为合法与否的关键之一。
一、行政执法依据适用的含义
行政执法依据适用，是指在行政执法活动中，行政执法机关将抽象的法律规范同具体的行为和事实联系起来并对特定的公民、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。行政执法依据适用的主体包括行政机关、法定授权行使行政执法权的组织和依法受委托行使行政执法权的组织。行政执法依据适用的范围主要有两大类，一类是当然的行政执法依据，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、国家部委规章、地方政府规章以及自治条例、单行条例等以法定的法律形式表现出来的法律规范。另一类则是间接的行政执法依据，主要包括各级行政机关发布的除法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。行政执法应当以宪法、法律、法规和规章为依据，这是毫无疑问的。但行政机关制定的其他规范性文件能否成为行政执法的适用依据。这需要具体问题具体分析。如果行政机关制定和发布的其他规范性文件是在制定机关的法定权限内，以法律、法规、规章为制定依据，是为了保证国家法律、法规、规章的贯彻实施，并且不与法律、法规、规章及其立法精神相抵触，而是上位法的有效补充和延伸，应成为行政执法适用的依据。
二、行政执法依据适用中的问题
行政执法中适用依据应当正确，这就要求行政执法机关作出具体行政行为时，适用了应当适用的依据和具体条款，而且处理的性质、程序和程度等，符合依据有关要求。适用执法依据错误，直接带来具体行政行为的违法，带来行政复议被撤销、行政诉讼败诉的结果，而且会损害国家法制统一和法律的权威。笔者多次参加行政机关组织的行政执法案卷评查活动，通过案卷评查，发现行政执法机关和执法人员在执法依据适用上存在许多问题。主要表现为：
（一）适用了无权适用的执法依据。这主要是指行政机关超越本机关的法定职权，适用了本机关无权适用的执法依据。如文化市场行政主管部门适用了工商行政主管部门的法律依据，作出吊销企业营业执照的行政处罚决定。职权法定是行政执法中一条重要原则，适用了无权适用的依据，属于典型的适用依据错误。同时，这也是行政越权的一种表现。
（二）适用执法依据性质错误。主要表现为。应适用甲依据却适用了乙依据；应同时适用几部法律规范却只适用了其中一部法律规范；适用了尚未生效的执法依据；适用了已经废止、撤销的执法依据；适用了修订前的执法依据。
（三）适用执法依据的条款错误。这是说适用的法律正确，但适用该法律的具体条款出现错误，主要表现为应适用一部法律中的此条款却适用了彼条款；应同时适用几项法律条款却只适用了某一条款；应适用一项条款却适用了几项不应适用的条款；适用具体条款的款、项错误，即应适用此款、此项却适用彼款、彼项；错误理解具体条款中的款与项，将款变成项或将项变成款。
（四）规避应适用的法律依据。主要表现为。适用效力等级高的法律依据却适用了效力等级低的法律依据；应适用特别法依据却适用了一般法依据。
（五）适用执法依据对象错误。主要表现为作出的具体行政行为，对不具备法定条件的行政相对人，赋予了权利或者减轻了义务；对不具备法定条件的行政相对人，科处了义务，如对未违反行政管理秩序的人给予行政处罚，对不符合纳税条件的人征收税款。
（六）适用依据时未能考虑相关事实因素或者考虑了不相关因素。这主要是指行政执法机关在行使自由裁量权时的适用执法依据错误。如在作出行政处罚决定时，未能考虑到行政处罚法关于已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚的规定，而对行政相对人作出与18周岁以上的成年人相同的行政处罚决定。
（七）适用的执法依据本身已违反上位法的规定。如行政许可法规定实施行政许可，除法律、行政法规另规定外，不得收取任何费用，但行政执法机关却适用了违反此规定制定发布的执法依据，向行政相对人收取有关费用。又如行政执法机关在实施行政处罚时，依据无行政处罚设定权机关制定的规范性文件，对行政相对人作出行政处罚。
（八）错误解释或者理解执法依据。主要是指行政执法机关对执法依据作任意扩大或者缩小的解释、理解。如根据工商行政管理法律规定，工商部门对无照经营行为应当予以取缔，而在实际办案中，工商部门将取缔解释为可以采取使当事人经营行为不能继续的任何行为，并根据这种理解将当事