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高新军地方治理创新的多种路径选择
体制转轨是靠不断的制度创新实现的，制度创新的路径选择则取决于多种因素：它可以是地方党政所面临的危机带来的严峻挑战，如重庆开县麻柳乡政府1999年面对当地农民的群体性反抗，创造了“八步工作法”民主治理;可以是地方党政的自我革新，如湖北咸宁市咸安区2004年的乡镇事业单位改制，实行“以钱养事”;也可以是新技术的有效利用，如江苏江阴的“幸福江阴”综合评价指标体系的应用和山东青市运用计算机辅助调查(CATI)技术实现“多样化民考官机制”。
2010年12月在北京召开的一次会议上，上海闵行区、浙江温岭市、河南焦作市、广东南海市和江苏江阴市介绍了它们在预算管理和审查监督方面的制度创新。这些创新也有三种不同路径：闵行是以结果为导向的绩效预算改革，属于政府的自我革新;江阴公共财政网上办公平台建设，突出了信息技术和方法的运用;温岭则是参与式的公共预算改革，正在探索一条公民有序参与政治过程的新路。
稍加注意就可发现，这三种路径选择存在明显差异。从难易角度看，采用信息技术和方法的制度创新相对容易;地方党政的自我革新次之;让民众有更多的参与和监督则较难实现。同样，地方党政对制度创新的接受程度也依照以上的次序。之所以如此，一方面与我国目前自上而下的党政领导体制密切相关。信息技术和方法的采用，以及地方党政的自我革新，其创新的推动力主要来自体制内的主要领导。在权力高度集中的条件下，一个有创新意识的主要领导想要推行一些新的技术、方法和绩效考核标准，是比较容易的。另一方面，是目前地方党政普遍比较适应来自体制内的行政监督，而对于体制外和民间的政治监督则存在种种疑虑和抵触情绪。在不少官员看来，民间力量深不可测，可控程度低，允许其参与地方治理的政治过程风险大;且现在官员主要以对上负责为主，对民间声音存在反应迟钝、漠然置之、无所作为的态度。在这样的条件下，很难想象地方党政会主动为民众的参与和监督创造机会和渠道。
笔者在比较研究了一些制度创新案例后，也证实了这一发现。现实中，绝大多数在创新路径选择上侧重于民众参与的案例，都是在遇到重大危机后才进行的。这些地方党政在严重的干群利益冲突中，不得不向民众妥协，承诺在执政中更多的公开、透明，更多的民众参与和监督，从而逐步实现善治。
很明显，民众对地方治理过程的参与，是我国实现政府和民众良性互动和善治的短板。从这一点看，浙江温岭市参与式预算制度创新的路径选择更侧重于处于弱势地位的民众参与，抓住了我国体制转轨和社会转型的要害。
我国改革是一个从易到难的渐进过程。地方根据各自的情况，自主选择制度创新的突破口和路径。以地方预算的管理和审查监督为例，在开始阶段，采用像建设公共财政网上办公平台这样的办法来堵塞制度漏洞，可把风险控制在较小范围内，实现财政运作效率的大幅度提高。由于这样的创新与现行体制相适应，所以推进的难度也较低。但笔者仍认为，要看到其局限性。即这样的创新在体制内缺乏动力，需要一个有改革意识的开明领导来强力推行，因而容易“人走政息”。
那么，是不是形成了制度，就可以万事大吉了呢?没这样简单。一项制度能长期执行，是由多种因素共同决定的：一是制度本身的可行性;二是执行制度的成本收益;三是制度背后各种博弈力量是否大体平衡;四是与民众的切身利益的关切度，等等。所有这些因素都是变动的，缺少任何一条，都会导致制度的式微。盲目相信制度，就会变成一种“制度迷信”。制度创新的可持续发展，还是应建立在民众参与和监督的基础之上。
然而必须看到，在我国，不仅目前民众的参与渠道少，组织程度低，而且现有的参与渠道也常常不太通畅。所以，能否真正给民众带来实际福利，是保持民众政治参与积极性的关键。同时，地方治理是一个科学的管理体系，是有规律可循的。简单的民众参与，并不能解决政府治理的所有问题，这就是为什么发达市场经济国家的地方政府都聘有职业经理人来从事政府日常管理的原因。以政府的公共预算管理改革为例，上海闵行区和江苏江阴的做法，实际上仍是浙江温岭以参与为特色的制度创新需要加以学习和借鉴的。只有将这些做法与民众的广泛参与结合起来，才能做到政府治理的科学化、规范化和系统化。
不同层级的政府在制度创新方面也会有各自的特色。但无论什么形式的制度创新，都必须扩大参与、竞争和监督。在这里，参与是制度创新的基础;竞争是合理配置社会资源和提高政府绩效的手段，在竞争过程中实现正淘汰和激励;监督是程序保障机制，它保障参与和竞争在合法制度框架下的公正、公平和公开。这三者在制度创新中缺一不可,否则这种制度创新就有夭折的危险，从事制度创新的领导者需要对此有清醒的认识。
在体制转轨过程中，如何做到制度创新的可持续发展，是严峻的挑战，因为旧体制有强大的惯性;改革也会有风险，政治生态的改变也非一朝一夕的事。但笔者在调查研究中仍感到，至少以下这些方面可以