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行政规定司法审查与救济方式

为了构建有效的司法救济制度，本文拟从分析^p行政规定的性质及救济现状入手 ,
着重探讨行政规定的司法审查标准和司法救济方式。
一、行政规定的性质及救济现状
传统意义上的抽象行政行为包括两种基本类型：一是行政机关制定行政法规、规章的行为,即行政立法行为；
二是行政机关制定和发布决定、命令等其他规范性文件的行为，即行政规定行为。就其性质来看，前者是由国家行政机关根据宪法、法律授权进行的立法活动,而后者则届于行政行为的范畴。由此可见,行政规定是指国家行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件 ，包括具有普
遍约束力的决定和命令等。需要指出的是，我国学界对“其他规范性文件”除了称为“行政规定”之外，还有“行政规范”、“行政规则”等不同的称谓。有学者认为，“所谓行政规范，是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令的总称。”还有的学者主张“用行政规则的名称来代替其他规范性文件 ,
因为其他规范性文件并非一个严谨的法律术语”。 43-44
根据救济主体的不同，可以将行政规定的救济分为行政机关救济、立法机关救济和司法机关救济三种。其中,第一种届于行政系统内的救济,后两种届于行政系统外的救济。目前,我国对行政规定的救济主要有两种途径：一种是行政机关的救济，包括行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查；另一种是国家权力机关的救济。
国家行政机关的救济。现行《宪法》第89条和第108条分别规定，国务院行使下列职权：改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。“县级以上的地方各级人民政府领导所届各工作部门和下级人民政府的工作 ，有权改变或者撤销
所届各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”在现实生活中 ，国家行政机
关的救济主要是通过行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查来实现的。 （1）
上级行政机关对行政规定的备案审查。备案制度是指行政机关所制定的行政规定须向上级行政机关进行备案，接受上级行政机关的审查，如果上级行政机关发现下级行政机关制定的行政规定违法或者不当,有权自行或要求下级行政机关变更或撤销之。行政规定的备案制度看似对行政规定进行了全面的监督，但是,这种行政系统内部的监督，由于下列原因往往难以奏效。其一，在实践中，上级行政机关对浩如烟海的行政规定往往只备案不审查，即使报备的行政规定存在违法或不当，也不会及时得到审查和活理。其二，由于行政机关上下级之间存在隶届关系，违背了正当程序的最基本原则，即“任何人不能做自己的法官”，使行政规定的备案制度难以做到真正的公平、公正，行政相对人往往不能信服。
（2）行政复议机关对行政规定的附带审查。《中华人民共和国行政复议法》第7条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下歹0规定不合法 ，在对
具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。此外，该法第26、27条还分别规定了复议机关对行政规定进行附带性审查的两种方式。一种方式是被动审查，即复议申请人在申请行政复议时，一并提出对该法第七条所列有关规定的审查申请的 ；另一种方
式是主动审查，即复议申请人在申请行政复议时虽然没有提出审查具体行政行为的依据的申请，但行政复议机关对该具体行政行为所依据的行政规定的合法性产生疑问而进行的审查。对于上述两种情况，行 政复议机关对该规定有权处
理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。虽然行政规定被纳入了行政复议的审查范围，但是这一制度中仍然存在着同备案制度一样的问题，即行政机关自我审查，各种利益关系纠缠不活，使其公信力难以得到信服。在
行政管理实践中，大量的行政规定是根据上级行政机关的指示或命令作出的，或者本身就是上级行政机关制定的行政规定的细化。 在这种情况下，如何让
上级机关作出该行政规定违法或不当的裁定 ？事实证明，仅有行政系统内部的监
督是不够的，必须强化外部监督和制约，才能保证行政权在预定的轨道上正当行
使。
国家权力机关的救济。《中华人民共和国宪法》第67条明确规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第44条也分别规定,地方各级人民代表大会和县级以上的地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决