检验检疫执法全过程记录制度探索及实践.doc

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检验检疫执法全过程记录制度探索及实践

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（20XX—2020年）》均对行政执法工作提出了“全过程记录”的基本要求[1]。检验检疫机构作为国门安全保卫者，不可避免触动到行政相对人的经济利益，特别受到“职业打假人”的“青睐”。当对执法细节产生质疑时，检验检疫机构如果不能够自证清白，就会在诉讼、舆论中陷入被动。自从手机相机化后，社会进入了全民摄影年代，人人都是摄影师，人人都是新闻事件的记录者，摄像也日渐成为反映民情、社会监督的一种工具。因此依托信息化技术，将执法全过程记录制度融入到检验检疫执法工作中，是规范执法行为、完善执法证据链条和维护执法形象的必然要求。
一、执法全过程记录的定义及内涵
（一）检验检疫行政执法。
检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作，是涉外技术性的行政执法[2]。涵盖行政确认、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法种类，具体体现在日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动中。
（二）全过程概念。
“全过程”，顾名思义是执法全部活动经过，从时间上分析就是涵盖从执法活动开始到结束的全部。在检验检疫实际工作中，就是要从执法程序启动到结束的全部过程予以记录，需要注意的是，全过程记录不一定是全程视频记录，而是在制度规范下多种记录方式的结合。
（三）记录的涵义。
记录，既包括文字记录，是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书，也包括音像记录，如通过执法记录仪、录音笔、照相机、摄像机以及手机、平板电脑等执法记录设备采集的视频记录。软件平台也是记录的主要形式，如中国电子检验检疫主干系统（e-CIQ）。
综上所述，检验检疫执法全过程记录是指检验检疫机构执法人员在执法过程中，通过文字记录、影音记录及其他记录方式，对日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录。
二、检验检疫执法现状与不足
（一）执法人员匮乏与业务快速增长矛盾日益加剧。
随着世界经济一体化步伐的加快，我国的进出口贸易额也得到大幅度的提升，以进口食品为例，“十二五”期间，我国进口食品贸易额增长22.6%，年均增长5.2%，面对如此快速增长的业务量，我们执法人员数量却不能得到快速补充，人员匮乏矛盾日渐突出。大通关建设改革不断深入，对通关效率提出了更高的要求，在人员相对匮乏的现状下，如何在现有人力资源情况下，既保证行政执法程序合法化，又保证检验检疫流程时限不断缩短，成为亟待解决的难点问题。
（二）执法事中监管有待推陈出新。
“权力倒挂”问题是检验检疫执法的老问题，由于工作量大、人员少、专业岗位资格准入等因素，部分检验人员长期监管同一家出口企业，暴露出具体工作一人执法、一人说了算、封闭式执法、自由裁量权过大、职责不清、监督制约不到位等问题。尽管目前各检验检疫机构采取了多项措施限制一线检验人员自由裁量权，如应用中国电子检验检疫系统（e-CIQ）实现检验检疫行政执法智能化、实行“监管、检验、放行”三分离检验监管模式、建立“双随机”抽查监管机制，在一定程度上解决了一线检验人员“权力倒挂”问题，但是执法监督仍旧停留在监管档案、检务档案等纸质记录层面的事后监督，监督手段缺乏有效性。某检验检疫局执法人员对于抽中批次需要现场检验的出口货物，屡次不到现场检验，就填写制作检验原始记录办证放行，最终被人民法院判决为商检失职罪，该案例为检验检疫执法监督工作敲响了警钟。
（三）技术执法装备水平有待提高。
质检执法的根本特征是凭技术执法、靠数据说话，必须有技术支撑，必须有科技含量。“三检”合一的体制已建立近二十年，但目前一线检验人员在日常监管、现场检验工作中，仍旧是二十年前的执法模式。特别是在现场查验工作中，手持报检单核对货证是否相符成了现场查验工作的缩影。全面实施无纸化报检后，有效提高了口岸通关效率，降低了企业运营成本，但传统的信息系统受限于办公地点和终端，无法延伸到一线查验现场，由于缺乏必要的现场执法装备，检验人现场查验还需要打印报检随附单据，给现场查验工作带来了极大的不便。与此同时，在特殊检验环境下，如危险化学品现场查验中，普通相机、手机均不能带到现场，现场执法记录无从谈起。
三、信息化技术助推检验检疫执法全过程记录
利用信息化技术打造检验检疫执法全过程记录，目的是用信息技术解决行政执法的随意性、提高执法的严谨性和程序合理