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行政事业单位内控建设应凸显“公共性“

导读：行政事业单位在内部控制建设过程中，除了吸收、借鉴企业成熟的内部控制要素框

架之外，还应体现其“公共性”的特征，以有效履行公共受托责任

《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年1月1日起在各级行政事业单位实

施，正式拉开了行政事业单位内部控制体系全面建设与实施的序幕。

“公共性”特征贯穿始终

行政事业单位有别于企业等社会经济组织，作为社会公共服务提供的主体，行政事业单

位整体职责使命就在于提供社会公共服务与开展社会公共管理活动，维护社会的效率与公

平。因此，行政事业单位在内部控制建设过程中，除了吸收、借鉴企业成熟的内部控制要

素框架之外，还应体现其“公共性”的特征，以有效履行公共受托责任。

其一，行政事业单位内控建设的目标应体现“公共性”。与企业内部控制目标不同，行

政事业单位内控建设在强调“合法合规目标、资产安全目标、财务信息目标”的同时，还

要求“有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”，这二者均为“公共性”

的体现。通过内控建设，强化对社会公共资源和资金分配过程的监督，有效防范舞弊和贪

污腐败行为，避免社会资源分配不公和浪费，提高公共服务的效率和效果，维护社会公共

利益。

其二，行政事业单位内控建设的内容应体现“公共性”。行政事业单位内控建设的内容

相对简单，除去吸收企业内控建设的成果，保持适时跟进之外，仍需保留自身“公共性”

的特点。如在绩效评估标准上，企业管理的绩效评估指标侧重于强调经济利益，而行政事
业单位管理的绩效则偏重于社会效益，强调其行为的合法性、公共项目的实施与效果、公

共产品的数量及其耗费程度等。此外，在风险控制方法上，行政事业单位内控建设主张信

息内部公开制度，要求在国家有关规定和单位的实际情况基础上，确定信息公开的内容、

范围、方式和程序。

其三，行政事业单位内控建设的监督环节应体现“公共性”。评价和监督是确保内控建

设不断完善并有效实施的重要环节。与企业类似，行政事业单位内控评价与监督包含自我

评价、内部监督和外部监督3个层次。但外部监督职能主要由政府财政部门和审计部门承

担，同时应当充分发挥纪检、检查部门的作用，共同组建严密的外部监督网络。

“一把手”是内控成败的关键

长期以来，行政事业单位的内控意识淡薄，特别是单位“一把手”对内控的重要性认识

不足，其在内控体系构建和执行过程中显著缺位，这是制约内控体系建设和作用发挥的根

源。

实施“一把手工程”就是要强调行政事业单位“一把手”对单位内部控制的建立健全和

有效实施负责。其一，要明确建立健全内控是行政事业单位“一把手”的责任，单位“一

把手”应对本单位内控建设采取积极的态度，并直接参与到内控建设过程中，提供内控建

设所必要的人力、物力支持。其二，单位负责人应明确内控建设的组织机构，单位“一把

手”作为内控建设领导小组组长，应充分发挥单位财务、内部审计、纪检监察等部门在内

控中的作用。定期参与项目协调会，通过“一把手”的权威推进解决内控建设过程中遇到

的重点和难点问题。其三，单位“一把手”应带头按内控的管理要求开展各项活动，严格

控制例外管理事项，为实施内控管理树立权威。

实施“一把手工程”并不意味着“一言堂”现象，行政事业单位应实行健全集体研究、

专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，对于重大经济事项，应由领导班子集体决
策，充分发挥内控的制衡作用，并在决策前实现政务信息公开、决策后要实行对执行结果

的跟踪。同时，要根据外部监管要求和单位实际情况优化和调整组织架构，在权责分配、

业务流程等方面形成决策权、执行权和监督权三权分立的有效机制，同时兼顾运营效率。

财权控制是内控核心

相比企业而言，行政事业单位在组织形式、内部设置、职能职权、负责人任免等方面均

受到外部法律法规十分严格的约束。因此，现阶段行政事业单位内控建设的核心应定位于

财权控制，主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设

项目控制及合同控制6个方面。

具体而言，预算控制是行政事业单位内部控制的主线。行政事业单位应通过预算这一基

本控制方法将单位其他五类经济业务衔接起来，通过合理设置内部控制关键岗位，明确各

岗位的职能范围、业务权限、审批程序和相应责任，确保不相容岗位相互分离。

其一，要建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价的预算管理制度。采用科学的预

算编制方法，做到程序合规、编制及时、内容完整、数据准确。强化预算批复，并做好内

部预算指标分解。还应严肃预算执行管理，强化预算刚性控制，避免占用、挪用专项资

金。同时，确保决算的真实完整，避免年底突击花钱。

其二，建立健全收支业务管理制度