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浅谈国家审计介入国有企业破产清算过程存在的问题及建议

近年来，国有企业破产清算重组成为盘活企业资产的一种形式。其操作形式一般是运行多年的国有企业资不抵债，向法院申请进入破产程序，摆脱多年债务，个别人成立民营企业（股份制或者个人独资企业）来“盘活资产”，将原国有企业接收后再运转。但在实际操作中，改制过程因缺乏有效的监管却成为某些人侵吞国有资产的大餐，从一方面来说是造成国有资产的大量流失，更有甚者引起原国有企业职工因享受权益太低或者原权益不能及时兑现而出现群体性上访，对社会稳定造成一定影响。
怎样让国有企业破产清算过程更透明，更有说服力，让职工权益不受损害，历经的多次企业破产清算重组过程，本人从审计角度探讨一下相关的做法。
一、国有企业破产清算过程中存在的问题
（一）从目前法律规定来看，审计监督不明晰
企业一旦宣告破产，便由清算组接管。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称破产法）规定：“清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。”而国有企业因国有债权占企业债权的绝大部分，国有资产占企业资产的绝大部分，作为国有资产重要监督主体的审计机关，参与清算活动无疑是必要的，理应派员参加清算组，但现行相关法律规定并不明晰。
破产法规定：“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。”最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）规定：“清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定。”因该司法解释适用企业范围较广，如此规定，无可厚非。司法实践中，法院虽然指定了国家审计人员参加清算组（清算组则一般由企业的主管部门来牵头成立，相关人员也由主管部门的人员担任清算组的主要成员），但在涉及破产财产的估价、分配等却并未做出实质性规定，如:资产的审计评估完全交给中介机构，但无相关部门对其评估结果进行再核实；财产分配则由破产清算组提出主导意见审计未进行实质性参与；破产费用不能及时公开也未对其收支进行审计等等这就容易造成评估资产过低、破产费用过大、分配方案职工不能及时通过等现象，破产清算过程监管环节较为薄弱。从另一方面来讲参加清算组的国家审计人员也多抱着临时心态，通知开会点个卯，安排发言表个态，缺少有效的监督责任意识。
（二）从监督的重要节点上来说，没有明确审计何时介入
1、在破产条件审计中，审计并未实质性介入。
《规定》第六条规定，债务人要申请破产，必须具备破产应当向人民法院提交企业亏损情况的书面说明，并附审计报告。在企业破产案件中，审计报告是法院认定企业是否符合破产条件的重要证据。但《规定》并未规定作为债务人的国有企业申请破产时提交的审计报告应一并报审计机关并出具审计意见。那么审计机关对申请破产的国有企业是否真正符合破产条件则可能失去监督。现实中，由于国有企业产权不明晰导致破产缺乏有效的外部约束，“内部人”瓜分国有资产和利用破产逃债的行为时有发生，且国有企业破产逃废的债务主要是国有金融机构的贷款，因此国家审计无疑是对此进行有效规制的手段。但在该关键节点上，相关法律法规并未对此做出明确规定。
2、清算过程缺少必要的审计监督
清算活动是破产程序的核心。破产法赋予了清算组相当大的权力，而对权力监督不力会导致权力的泛滥。就笔者曾经参加过的一些破产审计案例来看，清算组在破产资产处置上程序并不规范，随意性较大，暗箱操作、权钱交易时有发生，清算费用的管理使用混乱，滥补滥发者有之，挥霍浪费者有之，破产费用开支节制的刚性不强，有的甚至利用清算职权，随意侵占破产费用，从而使破产费用居高不下，既增加了破产成本，又损害了债权人利益。因此，无论是为了维护债权人的合法利益，还是出于防范国有资产流失的考虑，对清算组的清算活动进行监督都是必要的。
（三）从审计环境来看，将大大增加审计人员的风险
首先，企业一旦进入破产程序，各项实际运营进入暂停状态，成立的破产清算组属于临时机构，从其内控制度上说，与运营中的企业存在很大差异。内部控制制度是国家审计机关实施审计监督的基础，审计人员往往根据其内部控制制度的强弱程度来确定审计的重点和所需要实施的方法。但如果内部控制制度不存在或执行乏力，甚至相关人员共同串谋作案，则会大大提高控制风险，从而使审计人员控制审计风险、降低审计风险的难度加大。审计内容的复杂性等相关审计客体因素的影响，使审计人员控制和降低审计风险的难度加大。其次，从审计内容上说，对破产企业的审计涉及内容多种多样，既可能涉及财政财务收支状况，也可能涉及财经法纪遵守情况及经济效益增长情况等多方面内容，加之现代企业的经营环境日趋复杂，多样化的经营在市场竞争中的不确定