社会保障税制与政府责任的国际比较.doc

社会保障税制与政府责任的国际比较

萧明同
一、政府是社会保障独一无二的责任主体
2001年5月24日，我国劳动和社会保障部所属研究机构发表了《中国养老保险基金测算与管理报告》称，目前全世界实行社会保险制度的国家（地区）已有172个。由于这些国家政治、经济和文化基础不同，此项制度实施的时间、范围和水平差异甚大，对社会保障制度的定义有种种理论表述，归纳起来的要点是：（一）社会保障制度的责任主体是国家或政府；（二）目标是满足公民的基本生活需要；（三）必须经过国家立法实施。
由于社会保障事业通过立法强制实施，任何非政府机构无法担此重任，因而政府自然成为此项事业独一无二的责任主体。
国际货币基金组织（IMF）《2000年政府财政统计年报》（英文版）的“各国财政支出按功能性质分类统计表”，把政府财政支出分为12类，其中明显属于社会保障性质的有保健、社会保障及福利、住房及社区设施等三类。该表列举126个国家，其中有数据的98国无一不安排此三类支出。上述三类支出在总支出中占第1位的有59国，其比例为60%；占第2位的有15国，比例为16%。两项比例相加为76%。因此，从财政角度分析可见，世界各国政府都不同程度地承当起社会保障的责任，有四分之三以上国家在财政上把社会保障事业作为头等或第二等大事来抓。
各国社会保障基金大多发生不同程度的财务缺口。由于国家办理社保属非营利事业，收费不能过高，国际劳工局1952年通过的《社会保障最低标准公约》建议，对雇员缴纳保险费不得超过其工薪收入的25%，或赡养妻子费用的50%。另外政治动乱，经济衰退，通货膨胀以及普遍发生的对社保基金管理低效等因素，往往导致社保经费的入不敷出。以俄罗斯为例，该国1990年至1992年的卢布大幅贬值，1996年和1997年的税收急剧下降，以及1998年的金融危机，在这时期中先后几度发生许多地方的养老金（甚至工资、军饷等）无法发放。我国也不例外，据上述《中国养老基金测算与管理报告》称，1997年全国5个省市自治区的养老基金收不抵支，1998年扩大至21个，1999年又扩大至25个，天津、吉林等省市已把历年积累吃光，随时有发不出退休金的可能。各国对社保基金缺口，一般都给以财政拨款。发达国家的此项拨款占社保支出比重相当大。据统计，上世纪80年代中期的此项比重为：加拿大73%，英国58%，日本45%，美国43%，德国30%，法国28%，平均为51.4%。据《国际税收评论》（英文版）今年6月11日报道，德国政府决定，2001年新征的能源税223亿马克用于弥补社会保障经费的缺口。
二、我国社保费改税争论中涉及的政府责任问题
2000年12月，中国国际税收研究会在北京召开社会保险费改税研讨会中，与会代表对我国是否以征税取代社保收费，在认识上存在分歧。表示赞成的理由主要是：
（一）采用更具强制性的税法形式，才能有效地筹集社保经费。
（二）社会保障税与个人或企业所得税的纳税人、税基和征管程序等方面有许多共通之处，实行此项费改税有利各税互相勾稽，从而提高征管效率，并节约征收成本。
（三）把社保经费的筹集、使用和管理分由不同部门管理，更有利于财务监督和反腐倡廉。
不同意社保费改税的理由主要是：
（一）把社保收费改为收税，无异于政府向社会承诺承当起全部的社会保障责任，从而使政府背上沉重的财政包袱，在目前国力不足支应下，易于使纳税人对政府产生不满。
（二）税务干部担心开征社会保险税后（包括现在对保险费的征收）对现有征收对象从国营企业扩大及集体、外资、私营、个体等企业，还要纠正以往征收不足等偏向，势必把此税（费）的征纳矛盾集中到税务机关头上，这无异于引火烧身。
（三）目前企业经济效益一般较差，加上更加强制性的社保税足额负担，势必影响经济的整体活力，甚至伤害投资环境。
对上述反方意见，涉及的政府责任问题是：
（一）政府是社会保障事业独一无二的责任主体，公开承诺此项责任是题中应有之义，不因是否社保的费改税而变更。
（二）作为政府职能部门的税务机关，负责筹集社保经费是其应尽责任，在筹集中应千方百计克服困难，制订切实可行的政策法规，尽量使其有利于经济发展，并认真贯彻执行。如果实行此项费改税遇到“引火烧身”的困难，也应义无反顾勇往直前。
（三）现行社会保险费征缴暂行条例的法律层次较低与我国社会保障的重要地位极不相称。政府承担社会保障的根本目的是确保社会稳定，我国是人口最多的国家，而且领土辽阔，确保社会稳定比起任何国家都重要。邓小平同志说过，没有社会稳定，什么事情也办不成，许多人认为把社会保障列为我国国策也不为过。但我国目前的社保形势十分严峻，例如国有企业改革近三年下岗职工达3100万人，其中许多人一时难以安置；又如计划经济遗留的退休金制度，其覆盖面本已偏窄，但改革中许多人被“买断”