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关于进一步完善分税制财政体制的思考

一、1994年财政体制改革的背景
1980年分灶吃饭后，实行“财政包干”体制，由于内容变动频繁，造成体制类型过多，不够规范。而且随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约了财政收入合理增长；中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。这样的财政体制，使中央财政入不敷出，需要向地方借款维持，到九十年代初，中央已先后三次向地方借款。1993年5月，党中央、国务院在着手研究社会主义市场经济体制改革方案时，将财政体制与税收体制一起纳入国家经济体制改革的总体方案，拉开了分税制财政体制改革的序幕。1993年召开的党的十四届三中全会，明确提出了“积极推进财税体制改革”的工作要求。为贯彻落实中央决定，国务院1993年12月印发了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起，改革原有的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
二、1994年财政体制改革的原则和主要内容
1994年，中央对分灶吃饭的财政体制进行了改革，实行分税制。改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
中央与地方实行分税制财政体制后，各省也比照中央与地方分税制财政体制改革模式，对省以下财政体制进行了调整和完善。
三、分税制财政体制的逐步完善
1994年分税制财政体制框架确定后，国家又根据实际执行情况，对分税制财政体制进行了逐步完善：1997年，金融保险营业税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；2000年，证券交易印花税中央与地方分享比例由50：50改为80：20，将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起，分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%；从2001年起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消；2001年，实施了所得税收入分享改革，除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。2003年，实行出口退税负担机制改革，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担，2005年，对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；2006年起，推进农村税费改革，全面取消农业税；2008年起，全面统一内外资企业税制；2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，至2013年8月1日在全国试行。“营改增”进一步简化了税制，减轻了企业税负。
四、分税制财政体制取得的主要成效
一是初步构建了分税制财政体制框架。分税制改革初步构建了与市场经济要求能够基本适应的政府间财政关系，初步建立了中央与地方、国家与企业之间较为稳定的分配关系，打破了长期的“放权—收权”的循环，中央与地方以及省以下分税制财政体制框架已经初步搭建。
二是初步形成了财政收入稳定增长机制。分税制财政管理体制按税种明确划分了中央与地方之间的税源，并分设国税与地税两套税收征管机构，分征分管，增强了各级政府当家理财、自求平衡的责任和压力。这充分调动了各级政府的理财积极性，各地普遍加强了税收征管，使财政收入保持了持续稳定的增长态势。
三是中央宏观调控能力增强。1994年分税制改革之前，中央财政收入占国家财政收入的比重曾经一度降到历史最低位，中央财政的主导地位被大大削弱。通过分税制改革，逐步扩大中央财政收入的增量，初步建立了保证中央财政收入稳定增长的机制，中央宏观调控能力逐步增强。
四是促进了地方经济增长。实行分税制后，调整了中央和地方之间的收入分配格局，地方政府的经济行为和投资行为由此发生了积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结构和本地区的实际情况，寻找新的经济增长点，积极培植新的财源，促进了地方经济发展。
五是财政转移支付制度不断完善。分税制以来，我国改变了过