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清理税收优惠政策的法律路径

近年来，税收优惠政策因为缺少有效的监管规范而逐渐产生较多弊端。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第18条及时且明确地提出要“清理规范税收优惠政策”。结合《决定》第30条提出的“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，笔者认为应当在充分认识清理税收优惠政策意义的基础上，遵循税收法定原则，维护税制统一，公平收入分配，分四步完成清理工作。
优惠政策政出多门，乱象丛生亟待清理
现在施行的税收优惠政策是在不同的历史阶段、按照不同的目标逐步形成的，相互之间明显缺乏协调和配合，有些甚至重叠和冲突，使得操作层面无法统一。在政策制定主体上，全国人大、国务院、财政部、国家税务总局、各省级政府等都制定了数量庞大的政策文件，“政出多门”造成适用困难。近些年一些地方政府跳出中央和上一级政府规范性文件的约束，频频出台有违于国家政策法律规定的税收优惠政策，在税收优惠政策上的竞争越来越激烈。这些乱象给稳定经济发展、维护法制统一、公平收入分配等带来了诸多危害。
产生税收递减效果。从促进经济发展的角度来看，税收优惠政策可以有效降低纳税人税负，吸引大量域外投资，带动相关产业的发展，最终产生繁荣当地经济的效果。但是，政绩主导型的官员考核机制促使一些地方政府不惜牺牲部分税收，制定优惠力度很大的税收优惠政策，以加速经济发展。这对周边没有类似优惠的地区来说是一种威胁。为了防止资金外逃，吸引外资，这些周边地区的政府只能颁布更加优惠的税收政策。地方政府不受规制出台的各种税收优惠规范性文件侵蚀了国家税基，减少了国家税收，造成税收递减效应，需要中央层面加以适时而有力的清理。
降低资源配置效率。科学合理的税收优惠政策可以优化社会资源配置。国家制定税收优惠政策时，应该充分考虑国家宏观经济规划的要求和社会经济长远发展的需要。但是，一些地方政府在制定优惠政策时，仅考虑本地经济发展的需要。在产业结构布局上，一些地方政府无法从国家产业战略角度出发，进行通盘考虑。因此，诸多优惠政策在不同程度上失去了应有的社会效果，无法准确、有效地发挥优化资源配置的功效。
造成新的收入分配不公。再分配是税收最基本的社会功能之一。税收优惠政策属于在税收再分配基础上的再分配。一些地方的税收优惠往往不是针对某一行业或某些群体，而是具有明确的招商引资意图，使得投资人成为再分配中的受益者。而投资人往往都是富裕阶层。这样的优惠政策在调解贫富差距、缓和社会矛盾方面起到相反的作用，造成新的分配不公问题。
对税制统一、税收公平和税收法定等税法原则的破坏。税收优惠的宏观调控功效尤其需要体现整体性和协调性，而一些地方或者部委的税收优惠政策大多建立在满足自己需求的基础上，难以符合税制统一的要求。一些地方甚至把给予税收优惠当作一种纯粹的授益性行政行为，以“招商引资”为借口，完全忽视税收公平原则和“比例原则”，草率行事，间接削弱了税法权威，削弱了税法的稳定性和统一性。
清理优惠政策应遵循法治原则，合法合理轻重有序
现行的税收优惠政策在范围上几乎涉及全部税种、各类纳税人；在内容上既有为实现各种社会经济政策目标而制定的，也有为解决部分企业和个人特殊困难而制定的，林林总总比较庞杂；在形式上除在税法或条例和细则中作出的原则性规定外，更多的政策散见于财政部、国家税务总局的各种通知、规定以及地方的规范性文件中。如何有效、合法对这些优惠政策加以清理，需要秉持以下几个原则：
落实税收法定原则。《决定》中首次提到的“落实税收法定原则”，既是完善税制的基本方针，也是清理税收优惠政策的指导原则。目前税收优惠政策在合法程度上良莠不齐。因此在清理税收优惠政策时应当严格审查政策的合法性，重点考查其效力层级、授权权限等，保证其程序上的形式合法和内容上的实质合法。根据制定主体的不同，可以将税收优惠政策分为三个效力层级：
第一层级是法律层面的税收优惠政策。包括已经立法的单行税种法律中规定的优惠政策和暂由国务院制定的税种条例中的优惠政策。这些政策原则性较强，主要在优惠政策的制定中起指导、规范作用。
第二层级是由财政部等各部委联合国家税务总局发布的规范性文件。这类规范性文件大部分是以通知、意见等形式规定各类专项、过渡性的优惠政策，数量不是最多，但是在税收优惠政策实践中具有普适性和框架性的作用。
第三层级是各地方政府颁布的规范性文件。其中包括地方政府制定的上两个层级规范性文件的实施细则。还有一部分是一些地方政府采用迂回策略，突破上位法规范，制定自己辖区内的优惠政策。这类规范性文件数量最多，最缺乏监督和规制，也最容易违反税制统一、税收公平等原则。
从数量和效力层级上分析，我国的税收优惠政策呈现金字塔状。在效率层级上，法律层级的政策高于部委层级的政策，部位层级的政策又高于地方政府出台的规范性文件。