国家审计在国家治理转型过程中的重点方向和路径选择的思考.doc

国家审计在国家治理转型过程中的重点方向和路径选择的思考

一、国家审计本质
国家审计是国家审计机关及其工作人员，依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托经济责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动，是国家经济运行的“免疫系统”，国家审计是政府治理的工具。下面对其进行具体阐述。
（一）国家审计是国家经济运行的“免疫系统”。国家审计随公共受托经济责任的产生、发展而产生、发展，这就决定了国家审计的总目标是监督公共受托经济责任，其基本职能是经济监督。国家审计的监督对象是公共资源的受托管理者，包括各级政府机关及国有企事业单位。国家审计以检查、评价公共受托经济责任的履行情况为目标，任何机构或人员，只要其管理的资源属于公共所有，它就承担着公共受托经济责任，就应该接受国家审计的监督。受托管理公共资源的机构或人员，指包括中央和地方政府机构，以及国有的企事业单位及其管理人员。由于其资金或资源主要由国家或地方提供，最终是由人民提供，由此便产生了与这些提供资金或资源有关方面的受托经济责任关系，从而需要接受国家审计的监督。
从本质上说，现代国家审计是国家经济运行的“免疫系统”，其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说，党的十七大从发展社会主义民主政治的高度，对领导干部提出了完善制约和监督机制，健全经济责任审计等制度，增强监督合力和实效的要求，是审计工作本质属性的必然要求，是审计促进民主与法制建设的重要途径，在这方面国家审计无疑起着十分重要的作用。
（二）国家审计是政府治理的工具。国家审计是政府治理的工具，在政府治理过程中发挥不可替代的作用。我们将国家审计在国家治理中发挥的作用概括为国家审计治理功能。具体包括：
1．国家审计的监督功能
社会公众与政府之间的受托责任关系，意味着政府承担了社会公众赋予的公共受托责任。社会公众是社会公共资源的提供者，他们有权力监督政府提供公共产品和服务的行为。但是由于契约的不完备性，政府与公众之间存在着严重的信息不对称，政府是公共信息的创造者和拥有者，而社会公众则处于信息弱势。这种情况带来的直接后果是政府信息不透明，法治缺失，贪污腐败现象频发。这就需要国家审计机构能代表社会公众的利益对政府行为实施监督。审计的基本功能就是监督功能。国家审计以监督功能为基础，检查财政财务收支的真实性和合规性，实施对领导干部的任期经济责任审计，打击腐败和违法犯罪行为，保护国有资产的安全和完整，从而可以提高政府行为和财政收支的透明度，改善国家的法治水平。
2．国家审计的评价功能
监督功能是审计的基本功能，但并非是唯一功能。把监督看作审计的唯一功能的观点是站不住脚的，审计还具有独立评价的功能。国家审计的评价功能主要是通过绩效审计和专项审计调查，对公共政策和公共项目的选择、执行以及结果进行评价。政府的本质是制定公共政策和程序，向社会公众提供公共产品和服务，其得以存续的重要原因之一就是公共产品和服务由政府和公共部门来提供要比私人部门具有更高的效率，或者更低的成本，政府同样存在资源配置与运用的效率问题。为了维护社会公众的利益，国家审计通过评价政府各部门的公共政策和程序的选择、执行情况和结果，给决策者提供借鉴和帮助，改善被审计单位绩效，增强政府的决策和管理水平。
3．国家审计的前瞻功能
在当前的世界经济政治环境下，各种公共危机出现的频率逐渐增加，如自然环境危机（环境的突变、自然灾害），经济危机（如美国次贷危机的爆发），安全危机（疾病暴发、公民暴力事件）等。虽然这些都是突发性事件，但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。此类“蝴蝶效应”事件尤其应引起政府的重视与关注，需要他们具有长远眼光，看清大局，了解自己行动将带来的相应影响。这一趋势就对国家审计的功能拓展提出了新的要求，即国家审计应具备前瞻功能。
二、国家审计参与国家治理的重点方向
国家审计参与国家治理的重点方向，就是与我国国家治理目标模式以及国家治理的一般特征相比较，即当前国家治理基本框架及其实际运行状况存在的主要差距、问题和隐患。具体分析如下：
（一）经济管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：经济发展不平衡，城乡差距、地区差距过大；经济发展的质量不高，资源环境瓶颈问题突出，自主创新不足，不可持续的压力较大；经济发展结构不合理，内需不足，主要依靠投资拉动，在经济全球化背景下对外依存度过大，威胁国家经济安全；一些领域经济发展效率不高，经济运行失范和腐败问题突出。从国家治理基本框架看，主要问题有：支持科学发展的体制机制没有形成；市场化改革不够彻底，一些行业的垄断格局依然没有打破；政府职能转变依然不到位，行政干预过多，影响经济运行效率，也容易发生权力寻租行为；宏观调控政策措施的