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城市地下综合管廊PPP模式的相关政策要点与财税处理

综合管廊（日本称“共同沟”、台湾称“共同管道”），就是地下城市管道综合走廊。即在

城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯，燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一

体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管

理，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。它是实施统一规划、设计、施工和维

护，建于城市地下用于铺设市政公用管线的市政公用设施。避免每一家管线单位施工时

“各自为政”，导致道路重复开挖。关于城市地下综合管廊PPP模式的财务和税务如何处

理是一个新的课题。

（一）地下综合管廊PPP项目建设的相关重要政策要点

1、地下综合管廊PPP项目的期限限制

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条基础设施和公用事业特许经营期限应

当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确

定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项

目(以下简称特许经营项目)可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，

约定超过前款规定的特许经营期限。

2、地下综合管廊PPP项目特许经营方式

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条基础设施和公用事业特许经营可以采

取以下方式：

（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事
业，期限届满移交政府;

（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和

公用事业，期限届满移交政府;

（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其

在一定期限内运营;

（4）国家规定的其他方式。

3、地下综合管廊PPP项目的中央财政支持

《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号）第一条

中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规

模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用

PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

4、中央对地下综合管廊PPP项目建设要求

财建[2014]839号第二条试点城市由省级财政、住建部门联合申报。试点城市应在城市

重点区域建设地下综合管廊，将供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等管线

集中铺设，统一规划、设计、施工和维护，解决“马路拉链”问题，促进城市空间集约化

利用。试点城市管廊建设应统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程应达到规划开发、

改造片区道路的一定比例，至少3类管线入廊。

5、地下综合管廊PPP项目融资支持政策

《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行企业债券、项目收益

债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设。国务院办公厅印发

《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号）第五条第（十三）

项规定：完善融资支持。将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开
发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银

行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支

持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大

对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期

投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用

于地下综合管廊建设项目。

6、地下综合管廊PPP项目营运的收入来源

国办发[2015]61号第四条第（十）项规定：实行有偿使用。入廊管线单位应向地下综

合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成

本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商

确定。入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设

和更新改造成本确定。

日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占

用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。公益性文化企业的有线

电视网入廊，有关收费标准可适当给予优惠。由发展改革委会同住房城乡建设部制定指导

意见，引导规范供需双方协商确定地下综合管廊收费标准，形成合理的收费机制。在地下

综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。因

此，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。

（二）地