国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义.doc

国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义

为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提高税务机关制度建设质量，国家税务总局第20号令颁布了《税收规范性文件制定管理办法》，于2010年7月1日开始施行。为提高《办法》执行力，使大家更好地掌握《办法》的制定背景、立法意图、主要制度和程序规定等内容，我们将《税收规范性文件制定管理办法》逐条逐项予以刊登‚并对重要条款进行注解，希望对大家学习贯彻《办法》有所裨
第一章总则
第一条为规范税收规范性文件制定和管理工作，促进税务机关依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》等规定，结合税务机关工作实际，制定本办法。
【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。从立法技术上讲，立法目的和立法依据是法律性文件必须要开宗明义规定的问题。
第二条本办法所称税收规范性文件，是指县以上（含本级）税务机关依照法定职权和规定程序制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下简称税务行政相对人）权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。
国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税收规范性文件。
【释义】
一、税收规范性文件的概念
《办法》有关税收规范性文件的概念仅限于“本办法所称”的税收规范性文件。理解《办法》税收规范性文件的范畴，应从以下几个方面入手：
（一）制定主体必须是税务机关，具体是指县以上（含本级）各级税务机关。有关这一问题，有三点需要强调：一是制定主体仅限于税务机关。事实上，有权制定税收规范性文件的主体不仅包括税务机关，还包括财政部门及地方政府。但是，由于总局只能在权限范围内对税务机关制定和管理税收规范性文件的行为作出规定和规范，因此，有关财政部门和地方政府制定的税收规范性文件被排除在外。财税字文件的主办机关是财政部门，因此，其不在《办法》调整范围之内。二是包括县（含本级）以上各级税务机关。原《办法》规范的对象只是省以下税务机关制定的税收规范性文件，没有将总局制定的税收规范性文件纳入其中。但是，在原《办法》施行过程中，基层税务机关普遍反映，应对总局税收规范性文件进行规范和调整，理由是：第一，总局规章和税收规范性文件是省以下税收规范性文件制定的重要依据，总局税收规范性文件的质量直接影响着省以下税收规范性文件的质量。加强对总局税收规范性文件的制定和管理，是治本之举，可以从源头上保障税收规范性文件的质量。第二，税收规范性文件包括多个层次，只规范省以下的文件显得不够完整。基于上述考虑，总局在制定《办法》时，将总局制定的税收规范性文件也纳入其中。三是县税务机关制定权限受到限制，且明确规定县以下税务机关及各级税务机关的内设机构等不享有税收规范性文件制定权。有关这一问题，参见本章第六条的释义。
（二）必须依法定职权和法定程序作出。在法治社会，政府权力是有限的，是法律赋予的。“职权法定”，是行政机关行使权力必须遵循的基本原则，超越职权的行为没有法律效力，即“越权无效”。在制定税收规范性文件方面，税务机关的权力同样要受到职权法定原则的拘束，即税务机关制定税收规范性文件，必须依据法律、法规、规章或上级税务机关规范性文件的授权；没有授予的权力，各级税务机关不得行使。令人遗憾的是，我国法律法规对各类层级法律性文件应当享有哪些立法权力，并无清晰、明确的规定，这一问题在税收立法领域同样存在。其结果是，各层级法律性文件在立法时权力边界不清，立法随意性相对较大。
制定税收规范性文件是规范性的法律行为，除必须遵守法定职权外，还必须依法定程序作出。目前，《立法法》等法律法规对规范性文件的制定程序并未作出统一规定，各级政府及政府各部门为了加强对规范性文件的管理，规定了不同的制定程序。《办法》是税务部门规章，其规定的制定程序，是各级税务机关制定税收规范性文件必须遵循的法定程序。法理意义上讲，程序是行为生效的必备要件，未经法定程序制定的税收规范性文件，应当不具有执行力，纳税人等税务行政相对人可以不予执行，有权机关可以撤销。
（三）必须影响税务行政相对人的权利义务。行政相对人是行政法学上的一个概念，是指参与行政法律关系，享有权利或承担义务的公民、法人和其他组织，其与行政主体处于相对应的法律地位。税务行政相对人包括纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等当事人，是与税务机关相对应的一方主体。税收规范性文件必须涉及税务行政相对人的权利义务，即其调整对象是税务机关与税务行政相对人这一外部行政法律关系。因此，有关税务系统和税务机关内部人、财、物等的管理规定，不是税收规范性文件。对于既有内部管理性内容，又有规范和约束税务行政相对人行为的内容的文件，总局认为，只要该文件中含有对纳税人等税务行政相对人权利义务有影响的内容，就应当属于税收规范性文件的范畴。
（四）必