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试论构建富有活力和凝聚力的国资监管新格局

试论构建富有活力和凝聚力的国资监管新格局
引言党的十六大要求建立权利、义务和责任相统一管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。为此各地纷纷探索实践结合各自实际创新出一些有效的监管体制和机制。然而十年过去时至今日国资事务的复杂艰巨让各地对国资监管感觉最深的还仍是一个字：“难”！即使是一些国资监管改革的先行地区也没有一个地方敢说自己已经探索成功仍在不断地摸索前进。
与全国很多地方国资一样我市国资自20__年设立国资监管机构一路走来也面临着很多监管的困惑运营的迷惘。什么是监管国资监管机构监管哪些企业、监管哪些事、如何开展监管工作国资监管机构和主管部门是什么关系谁是政府授权的履行出资人职责的机构出资人和履行出资人职责的机构有什么不一样政府是如何授权的政府、国资监管机构、履行出资人职责的机构、出资人分别应承担怎样的权利与义务等等问题摆在面前亟待明确。市审计局对市本级20__年国有企业监管运营情况所作的专项调查报告（衢市审外调报〔2021〕8号）披露截至20__年末市本级还存有国有企业未纳入市国资委监管范围、监管部门未建立国有企业资产保值增值考核办法、企业经营者薪酬缺乏标准不具可操作性、国有权益同股不同权得不到保障等问题；尤其是近年来市公交集团、水业集团相继出现了职务犯罪造成国有资产流失的事件。这些其实都在拷问我们同一个问题：如何有效加强国资监管？20__年10月市国资委从市财政合署办公中分设分设以来市国资委在国资监管上作了外派监管、国企整合、资金池建设等富有成效的探索与实践为下一步构建国资监管新格局打下了良好的基础。值此市国资委单独运营一周年之际本文旨在通过论证当前的国资监管命题分析我市国资监管存在的现状和问题提出调整体制、创新机制、健全制度的工作思路探索寻求建立一种更加富有活力和凝聚力的国资监管新格局以期能为领导决策提供有效的借鉴和参考。
国资监管命题试释国资监管格局的全称是企业国有资产监督管理的格局在国资法律法规中找不到针对它的专门解释。根据其中的词组涵义（企业国有资产是指国家对企业出资所形成的权益；监督即对现场某一特定环节过程进行监视、督促和管理使其结果能达到预定的目标；管理是为了实现某种目的而进行的决策、计划、组织、指导、实施、控制的过程；格局是指事物相对稳定的结构、态势和布局）国资监管格局可以字面理解为：政府通过对国家出资企业进行监视、督促、决策、计划、组织、指导、实施、控制等活动所形成的局面。
虽然没有专门解释但《企业国有资产法》对国资监管还是作了间接的诠释我们不难从字里行间寻找发现：国有资产属于全国人民所有即国家所有国务院代表国家行使资产所有权国务院和地方各级政府代表国家对国家出资企业履行出资人职责政府可以授权国资监管机构和有关部门履行出资人职责。这里的出资人职责即股东职责因此所谓的国资监管其实就是政府对国家出资企业履行股东职责不管“监”也好“管”也罢说白了就是根据法律法规规定做好国家出资企业的股东。股东职责有哪些呢在我国主要由两部法律来规范一是《全民所有制工业企业法》主要规定了全民所有制企业中政府下达指令性计划和任免企业领导等股东职责二是《公司法》主要规定公司制企业中任命选举董监事并决定其薪酬事项等股东的职责。
在实际中政府一般不直接履行出资人职责往往会将出资人职责授权国资监管机构和有关部门机构履行。这些机构在充当股东的角色定位中扮演着不同戏份的角色就会形成不同的监管格局包括机构之间的关系、机构与政府的关系、机构与监管企业的关系。好的格局就是生产力能形成合力能释放出活力能产生凝聚力；差的格局会相互推诿责任争权夺利各自为政容易滋生腐败造成资源浪费甚至导致国有资产严重流失。
当前我市国资监管存在的现状和问题分析一、谁来监管：监管主体混淆不清（一）法律法规自相矛盾。20__年国务院制定的《企业国有资产监督管理暂行条例》着重强调国资监管机构为国资监管主体把国资监管机构摆到了履行出资人职责机构唯一主体之上国资监管机构对政府负责只字未提履行出资人职责机构的定位忽略了现实中除国资监管机构外还有很多履行出资人职责机构的监管主体。20__年制定的《企业国有资产法》则着重强调履行出资人职责机构的监管主体定位它规定国资监管机构根据政府授权履行出资人职责政府可根据需要授权其他部门机构代表政府履行出资人职责履行出资人职责机构对政府负责它对国资监管机构除履行出资人职责外没作其他任何职责规定。笔者认为两部主要的国资法律法规制定时没有与各地实际相结合各自片面强调国资监管机构或履行出资人职责机构的监管主体地位相互矛盾混乱造成国资监管机构和履行出资人职责机构在履职时把握不好自身的监管角色定位。
（二）多头监管导致监管空白。市国资委设立时市政府对市国资委的三定方案规定授权市国