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论行政规划的程序法律控制

论行政规划的程序法律控制摘要法治主义是世界各法治国家所奉行的治理国家的最高理念任何时候任何行为都不能脱离法治主义这个前提行政规划也不例外。行政规划在现代社会的运用非常普遍必定要由法律来对其进行规制而通过实体法对行政规划进行控制存在着种种缺陷这就有赖于通过程序法律进行规制我国目前有关行政规划的程序法律规定非常不完善需要从制定程序、监督程序及救济程序方面予以完善。
关键词法律性质公开听证监督程序救济程序社会经济不断发展随着行政职能的扩大和政府职能的转变行政规划逐渐成为行政的一个新兴的重要的领域。在现代社会行政规划不仅对一些行政活动具有引导、规制的作用而且在某些特定场合和特殊意义上行政规划被置于法律和行政法规的前导具有引导法律和行政立法的功能。行政规划在我国也是大量存在的涉及领域也很广泛如城市建设、土地开发与利用等这些大规模的社会活动都要求政府通过行政规划来解决。一些难以预见的社会问题如各利益主体间的利益冲突合理分配资源保障公民、法人及其他组织的合法权益都要通过行政规划来实现这就会带来法律方面的问题因此就有必要对行政规划进行适当的法律控制。
一、行政规划概述1、行政规划的概念由于在现代社会行政规划发挥着越来越重要的作用为了更好的规范行政规划行为很多学者都对行政规划进行了不同程度的研究对行政规划的概念学者就有着不同的阐述。
有学者认为行政规划也称行政计划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前首先综合地提出有关行政目标事先制定出规划蓝图作为具体的行政目标并一并制定实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。[1](P295)也有学者认为行政计划是指行政权为了实现一定的公共目的而设定目标综合地提出实现该目标的手段的活动。[2](P152)还有学者认为行政计划指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想事前就达成该目的或实现该构想有关之方法步骤或措施等所为之设计与规划。[3](P800)对于行政规划的具体涵义可以从以下几方面来理解：（1）行政规划的主体是行政主体主要是行政机关在法定职权范围内的行为是行政主体形成行政权力的活动。行政规划是行政主体的单方行为行政主体处于主要和支配的地位也不以行政相对人的合意为成立的要件。（2）行政规划是为实现将来的一定公共目的而进行的是针对未来的事项作出的一种部署与安排。（3）行政规划的目的是实现特定的行政目标一般认为行政规划的目的仅仅在于保证行政权力的有效行使、促进行政目标的有效实现但是行政权力是人民授予的其行使必须维护公共利益和个人利益的一致而实践中却存在着单纯追求行政目标、行政效率置公共利益和个人利益于不顾忽略了政府对多种利益整合的要求。（4）行政规划具有法定效力行政规划不仅对行政相对人具有外部约束力对制定行政规划的行政主体同样具有约束力。任何行政规划一经确定就对行政主体具有约束力非因法定理由非经法定程序不得随意违反和变更。也就是说行政规划是由行政主体依法在其职权范围内制定的一种面向未来的具有法定效力以实现特定公共目的而进行的一种部署与安排。
2、行政规划的特征通过对行政规划涵义的了解可以发现行政规划这种依职权的行政行为具有的明显特征主要可以归纳为以下两点：（1）法定性。行政规划作为一种依职权的行政行为需要遵循依法行政的原则。行政规划的法定性主要是指行政规划的法律依据和程序问题。行政规划在实践中涉及的范围非常广泛很难通过实体法对行政规划进行统一的规范但是行政规划是具有法定效力的行为一经做出就具有不得任意改变的效力行政机关非因法定理由、法定程序不得变更、撤销或废止。它所能产生的法律效果要求行政规划行为的作出具有法定性。在学界基本形成了一种统一的认识就是当规划具有规制私人行为那样的外部效果时需要有法律的根据。反过来说正因为具有法律根据行政规划才具有对外部的规制效果。
[4](P153)正是因为行政规划具有很大的影响力要求它必须按照一定的程序作出不能随随便便做出而且对于产生对外法律效力的行政规划应该纳入司法审查的范畴以便行政相对人采取行政救济措施。
（2）裁量性。现行行政法上的行政活动绝大多数具有裁量性,以至于裁量行政构成了当下行政权的核心内容,没有裁量几乎可以说没有行政。[5]行政规划的裁量性是指行政主体在拟定行政规划时有权自主决定规划的目标、内容、手段等即行政主体具有规划裁量的功能。这也是因为行政规划作为面向未来的筹划活动所具有的不确定性使法律在授予行政机关行政规划之职权时,常因回避这一难题而只能授以其宽泛的裁量权。但是行政规划所具有的裁量性也应受到一定的限制。首先行政规划主体必须在其职权范围内进行裁量不能超出法律所赋予其的职权范围。同时对行政规划主体也提出了较高的要求行政人员必须具备较高的素质才能保证行政规划制定的公平、公正。