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论财政法的地位与功能
一、财政法的地位中国建国之后，财政法学研究未能得到充分发展，有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题，尚未得到认真的讨论。改革开放以后，在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中，专列了比较详尽的“财政法”词条，并且在体例编排上独立于行政法和经济法，[3]反映了当时我国法学界占主导地位的观点，依然还受着前苏联法学界的影响。然而，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法都被列为专门的一章；专门的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下；[4]可见，把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分，是我国法学界目前的主流观点。其实，不论是将财政法视为一个独立部门法的前苏联时期，还是将财政法视为经济法体系构成的现代中国，学者们都注意到了财政领域两类不同性质的法律规范。如，前苏联学者认为，“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系，如果不直接与这些机关执行其职能——动员和分配货币资金，拨款，贷款，监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度——相联系，则建立在国家管理的一般原则上，受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关，作为一种受国家委托征集货币资金，对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关，那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系，都由财政法调整。”[5]这说明，行政法在调整财政关系方面还是可以发挥一定作用的。无独有偶，我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。如，有学者认为，国家的财政活动可以区分为两个不同的层次：第一层次是作为行政范畴的财政活动，其目的在于满足国家机关活动经费的需要；第二层次是作为经济范畴的财政活动，其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域，但后者涉及到经济领域的更深层次。反映到立法上，前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度，以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等，而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律，属于行政法的范畴，后者是国家调节社会经济的法律，属于经济法的范畴。在现实生活中，这两类法律一般都由国家财政机关负责执行，很难区分哪些规范是经济法性质，哪些规范是行政法性质，也没有必要区分。[6]的确，随着政府职能的扩展，财政法的形式和内容都在发生变化，原先属于行政法的财政法现在开始具有经济法的色彩。然而这种转变不可能十分彻底，财政法与行政法的联系是不可割断的。我们认为，行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用，有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等，都必须遵守行政法的一般性规定。从分类的标准来看，财政法的经济法属性往往不是体现在法律规范的外在形式，而是着眼于其内涵的价值取向和政策意图。这种宏观的政策目标必须借助现有的行政组织、行政行为、行政程序、行政争议处理机制等才能实现其功效。正因为如此，在财政法领域常常可以发现，有些法律规范从形式上看是一种典型的行政法律规范，但它在价值取向上又是服务于某种经济政策目的的。这些财政法律规范既可以称其为经济法律规范，又可以称其为行政法律规范，其“一体两面”的特征十分明显。正因为如此，我们认为，在法律体系中无论将财政法归入经济法或行政法都不是一个妥当的结论。事实上，财政法既属于经济法，又属于行政法，是经济法和行政法交叉综合的产物。二、财政法的功能1.财政权力授予功能在公共领域，任何权力的存在都会导致支配性的效果，影响到人民的切身利益，因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法，一切权力来源于人民，任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号，而应该是精致的法律程序。从根本上说，由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成，法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现，因此，当法律赋予有关机构一定的财政权力时，应当视为已取得人民的授权。财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在，不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构，更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据，财政机关才能合法拥有财政权力。可以说，现代法治社会中，财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提，财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权，这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动，不能越雷池半步。然而时至今日，随着财政职能的日益扩张，财政所面临的社会关系也越来越复杂，财