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建设单位工程签证实务存在的问题及对策建议思考

建设单位工程签证实务存在的问题及对策建议思考工程签证是承发包双方在施工过程中就工程量、工期、费用、责任、损失等事项达成一致意见的补充协议，是结算索赔的重要证据，也是施工管理、造价控制及合同管理的重要环节，直接影响工程项目的经济效益。文中以建设单位为视角，结合工程签证实务中存在的主要问题，提出了工程签证法律风险防范的思路及对策。工程签证是项目施工过程中施工管理、造价管理和合同管理的关键环节，也是建设单位（发包方）项目管理和成本控制的难点。实务中，为了谋取自身利益，施工单位（承包方）会以各种事由向发包方提出签证，如发包方存在签证管理不严不细、随意签证、不及时规范签证等情形，往往导致施工、结算争议纠纷，既严重影响正常的建设秩序，也会侵害建设单位的合法权益。为此，针对承包方“低中标、勤签证、高结算”九字方针，切实提升签证索赔的合同履行管理能力，依法维护企业权益，对建设单位具有重要的现实意义。一、工程签证的含义及其主要表现（一）工程签证的含义签证是长期以来建筑惯例形成的行业术语，我国现行法律法规始终没有做出统一、规范的定义。我国财政部和建设部发布的《建设工程价款结算暂行办法》第14条第6款规定：“发包人要求承包人完成合同以外零星项目，承包人应在接受发包人要求的7天内就工程量和单价、机械台班数量和单价、使用材料的金额等向发包人提出施工签证，发包人签证后施工……”。中国建设工程造价管理协会发布的《工程造价咨询业务操作指导规程》（中价协〔2002〕第016号）对“工程签证”作出以下术语解释：“按承发包合同约定，一般由承发包双方代表就施工过程中涉及合同价款之外的责任事件所作的签认证明。”笔者认为，中价协的术语解释更加规范，更切近实际。从合同管理角度看，工程签证是承发包双方代表在施工过程及结算过程中对确认工程量、增加合同价款、支付各种费用、顺延竣工日期、承担违约责任、赔偿损失等内容所达成一致意见的补充协议。工程签证一旦完成即具有法律效力，既是合同双方工程结算的依据，也是合同一方向另一方主张权利、免除己方合同义务和责任的重要证据。（二）工程签证的主要表现实务中，工程签证可能表现为工程签证单、工作联系单、工程联系单、企业公函、备忘录、报告等形式。只要承发包双方代表就签证事项进行签字认可，即为有效签证。二、建设单位工程签证实务中存在的主要问题建设单位工程签证管理中通常存在以下几方面问题：（一）签证权限设置不合理。主要体现在两方面：一是建设单位内部工程师、工程项目负责人以及单位负责人之间签证权限设置不合理，往往体现为向下授权过大，为内部人违规签证提供了可乘之机；二是建设单位对监理单位、设计单位的签证权限约束不到位，往往体现为未经建设单位同意，擅自签署涉及工程设计变更、工程造价及工期调整等处分性签证。（二）签证单审核不严不细。受业务人员专业知识缺乏、契约意识和责任意识不强等因素影响，建设单位现场管理人员随意簽证、不规范签证的问题较为突出，实务中多体现为重复签证、虚假签证、分解签证以及事后补办签证等现象，往往给企业带来不可估量的损失。（三）不及时签收或回复工程签证单。签证单涉及工程价款及工期，均为敏感话题，建设单位派驻现场管理人员往往抱有畏难、回避心态，对承包方提出的签证会自觉不自觉的拖延。但是，双方合同一般都约定了签证及索赔的时限，如不按合同约定及时回复，往往可能触发“默认条款”而使建设单位陷入被动，甚至丧失实体权利。（四）签证及索赔意识淡薄。有的建设单位管理人员片面地认为，签证及索赔是承包方的事，对承包方未履行合同义务或者施工质量缺陷等事项不管不问，也不及时提出签证和索赔，导致建设单位的合法权益无法得到有效保护。三、建设单位加强工程签证法律风险防范的思路及措施笔者认为，建设单位应当建立事前、事中、事后的工程签证法律风险防控体系，可以从以下几方面加强和改进具体工作。（一）加强事前预防1.建立工程签证分类管理制度对于重大工程项目，建设单位可以事前制定工程签证分类管理制度，并将其作为工程项目的招标文件和承发包合同的附件之一，事前构筑工程签证及索赔法律风险的“防火墙”。对于承发包合同约定允许分包的，应当要求承包方与分包方在分包合同中约定适用发包方工程签证分类管理制度。2.严格工程设计图纸和预算审查工程项目实施前，建设单位应当组织设计、工程技术、工程管理、工程咨询、运营等方面的专家对施工图进行严格审查，使设计更符合使用实际和施工实际，尽量避免设计漏项和错误，最大限度减少设计变更和工程变更，杜绝边设计、边施工现象，从根本上解决签证问题。同时，要重视招标工程预算及招标控制价的编制与审查，确保工程量清单不重复、不漏项，清单特征描述准确，组价科学合理，使预算的量和价符合工程实际，尽量避免因工程预算不能如实反映施工图内容导致的