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论城市管理行政执法的法律依据

第一篇：论城市管理行政执法的法律依据论城市管理行政执法的法律依据作者：陈振成来源：济南市城市管理行政执法局添加日期：07年09月29日在推行相对集中处罚权改革的过程中，可以说城市的面貌发生了很大的变化，城管执法工作取得了较大的成绩，但在城管执法实践中也遇到了一些问题。特别是在北京城管执法人员李志强殉职事件发生后，许多媒体，包括一些社会知名人士质疑城市管理行政执法的法律地位、执法依据，使许多城市管理行政执法人员产生了困惑，对自己的工作产生了怀疑和动摇，有的同志在工作中降低了工作标准,已影响到城市管理行政执法工作。法律依据是目前最大的困扰。对于许多试点城市来说，其推行相对集中处罚权改革的法律依据一般为：《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办批复、省级人民政府决定、地方政府规章或者地方人民政府文件。以济南市（副省级城市）城市管理行政执法为例：其依据一是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”；二是国务院法制办批复：国务院法制办公室关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函（国法函[2002]170号）；三是《山东省人民政府关于在济南市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案的批复》；四是济南市政府规章《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》（市政府令第206号）、《济南市城市管理综合执法暂行规定》（市政府令第207号）。对于其它城市来说，法律依据主要为《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章或者地方人民政府文件。从目前实际情况来看，凡是有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集中处罚权的政府规章（珠海、厦门、青岛制定了地方性法规），济南市的《城市管理行政执法管理条例》已列入人大立法议程，如果顺利的话预计明天能够出台。没有立法权的城市，则制定了专门的政府令，作为推行相对集中处罚权的依据（太原、潍坊、临沂）。但是，在推行城市管理相对集中处罚权的过程中，相对集中处罚权改革的法律依据本身却正经历着质疑。按照行政处罚法、国务院法制办的批复、省级政府的决定、地方政府规章或红头文件等法定依据，各地城市管理行政执法部门一般都行使了城市规划、环境卫生、园林绿化、工商、环境保护、公安交通、市政等领域的全部或部分行政处罚权（俗称7加1）。但是，在执法实践中遇到的一个问题就是：国务院法制办的批复、省级政府的决定、市政府令等行政机关的发文，能否对国家的法律或行政法规的内容进行变更？城市规划、园林绿化、工商、环境保护、公安交通等相关领域里，国家都制定了专门的法律或行政法规，这些法律或行政法规都明确规定了对于违法行为的处罚机关，国务院法制办的批复、省级政府文件、市政府令等行政机关的发文可否对这些法律、行政法规进行“变更”？法定的职权通过行政决定而予以转移，以行政决定改变法律规定，对其合法性如何给予有说服力的解释？对于上述问题，一种认识是：国务院法制办的批复、省级政府的决定、地方政府规章或红头文件等对处罚机关的变更是依据《行政处罚法》授权而行的，因而是合适的。另一种认识是：2000年《中华人民共和国立法法》确定的解决法律冲突的基本原则却是“上位法优于下位法，特别法优于一般法，后法优于前法”，依据《立法法》确定的这一原则，推行相对集中处罚权的依据，就是存在问题的。比如，依据济南市政府2003年制定的《济南市城市管理综合执法暂行规定》（市政府第207令）和《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》（市政府第206令），机动车或者非机动车在人行道或者禁止停车区内停放的，由城市管理行政执法机关予以处罚，但是，2004年5月1日起实施道路交通安全法却将这项事务的处罚权赋予了公安部门，这样以来，济南市城市管理综合执法机关是否有权继续行使机动车或者非机动车在人行道或者禁止停车区内违法停放的处罚权？再如山东省人大刚刚修改通过的地方性法规《山东省城市房屋拆迁管理条例》在法律责任中把违反本条例规定的处罚，交有由房屋拆迁管理部门予以处罚，把原本依据国务院法制办的批复、省级政府的决定的、已经集中到济南市城市管理行政执法机关的处罚权，又给划拨出去了。随着国家城市规划、拆迁、建筑、环境保护等法律的修改，城市管理综合执法机关遇到的法律尴尬将会越来越多。那么省政府决定或者地方政府规章、红头文件能否“变更”新颁布实施的国家法律、行政法规？这样就给城市管理行政执法带来了许多疑惑，该如何理解这些不同的认识呢？以笔者之见城市管理行政执法的法律依据没有问题，理由如下：第一，从立法上看，主体依法定程序设立，有坚实的法律依据。《行政处罚法》第十六条：“国务院