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分税制改革20年对中国社会影响之浅谈

第一篇：分税制改革20年对中国社会影响之浅谈分税制改革20年对中国社会影响之浅谈摘要：1994年中国财税管理体系打破“包干制”框架，实行分税制改革，到如今已有20年。其间中国经济发生了天翻地覆的变化，分税制改革牵一发而动全身，在中国每项影响宏观经济进程的大事中，都贯穿有它的身影。分税制结束了中央财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价高房价、地区发展过度失衡的开端，文章用历史的方法将这些片段串联起来，以期阐明一个分税制改革对于20年来中国经济发展变化的影响过程。关键词：分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债1994年，是中国财政史上不可绕过的一年。这一年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从08金融危机到从四万亿投资、从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的每个步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾未改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济的经济组织形式相适应的统收统支。那时的中国，信贷、财务、国家预算几乎杂糅在一起，国有企业与全民所有制企业的利润悉数上交，用以完成国家今后一年的各项支出。由于当时的物资是有国家统一调配，因此财税体制也必然与这一形式相统一。但随着中国的改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，于是财政包干制的改革顺势启动。始于1980，终于1994的财政包干改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说中央政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时正如火如荼开始的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。1979年前，计划经济使社会失去活力，在农产量萎缩、国有企业效率低下的背景下，中央允诺了凤阳小岗的“家庭联产承包责任制”行为，并将其作为农村改革模式进行深入推广。很快这股潮流也波及到了城市、企业、事业单位，于是不可避免的这办法也被引入财税领域。从农村的承包、城市的承包再到税收包干，可以说都是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。承包制潮流开启后，中国经济迎来了崭新的春天，农产量突飞猛进，企业回复活力，地方经济也展现出新的面目。无疑在当时的形势下，包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理形态。但随着包干改革的深化，很多问题逐渐浮出水面。其中首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与中央讨价还价的能力。包干不仅在第一步定制规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，中央政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收上的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。对于地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使中央政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法更是不在话下。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为滋生官员腐败提供了温床。包干制实行后最直接反应就是中央政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%直接下降到1993年的22.02%。中央财政虚弱、地方乱象横生，使得1992年以刚入职国务院的朱镕基为首的中央领导人下决心整改，经过大量的走访、调研、说服工作，93年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡如果说包干是“放权”，分税则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为中央税、中央与地方共享税、地方税三种。其中中央税包含关税、消费税、央企所得税；中央与地方共享最大税种增值税，按75：25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为中央税外，其余企业所得税与个人所得税中央与地方分别按60：40分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将中央、地方利益分配格局倒转过来，1994年中央财政收入占总财政收入的比重从1993年的22.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。分税制成功的解